亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第45期 2010年>> 创新研判 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/8/15
中新天津生态城体制机制创新研究
陈柳钦

      中新天津生态城是在全球气候变暖的形势下应运而生的节约资源能源的示范工程,是深入贯彻科学发展观、构建和谐社会的重大项目。体制机制管长远、管根本、管全局,在很大程度上决定着一个生态城发展进步的活力、实力、创造力和竞争力。中新天津生态城作为全国综合配套改革实验区——滨海新区的重要组成部分之一,要在体制机制创新上寻求新突破。


      一、政府公共管理体制创新
     (一)创新管理理念
      管理理念创新是政府公共管理体制创新的内在动因。在政府公共管理理念上的创新。它包括以下三个层面:一是从管制思维到亲商思维(服务思维)。所谓亲商思维是指政府行政部门以为客商服务为最高宗旨,把亲商思维消化在招商引资、日常管理服务的态度和价值观中,帮助客商获得满意回报率,同时获得相应收益从而形成双赢格局。二是从人治思维到法治思维。要将政府行为纳入法治化的轨道,使政府管理模式从个人权威转向规则权威,使政府理念由从人治思维到法治思维。三是从以物为本到以人为本的思维。公共管理既是对人的管理,也是为人的管理。公共管理的目标不单纯是公共物品的生产,而且也包括如何促进人的发展。天津生态城的建设和发展要把以人为本的理念融入到政府公共管理中,要“敬重人、依靠人、发展人、为了人”。
      (二)创新行政管理方式
       生态城要坚持政府行为的法制化、组织机构的扁平化、服务职能的社会化,建立“小政府、大社会”的行政管理体制,推进综合配套改革试验方案具体项目的实施。第一,政企分开,市场运作,建立新型政企关系。进一步发挥“管委会+投资企业+合资企业”三角型架构的体制活力。第二,合理设计组织,科学匹配权责,建立新型政事关系。生态城要按照“两小两大”即“小政府大社会、小管理大服务”的思路创新行政管理体制,实行对生态城经济、社会、人口、环境等要素的统一管理。第三,要创新生态城行政管理机构编制管理。加强对生态城机构编制管理的前瞻性研究,给生态城行政机构设置更大的管理自主权,报请天津市政府和滨海新区政府批准,争取中央编办和市编办最大程度的支撑,积极探索实行职能有机统一的大部门制,创新机构编制管理方式和机制。第四,加快社会组织的培育发展,推动政府与社会组织合作,积极构建新型政社关系。
    (三)构建“节约型”、“法治型”、“责任型”、“服务型”和“创新型”政府
      第一,构建“节约型”政府。树立绿色施政理念,探索建立绿色机关评价体系;制定节约定额限制与定额管理制度、节约激励制度、节约绩效评估制度、节约技术开发利用制度、高能耗、高物耗设备与产品的强制淘汰制度、资源开发利用补偿机制和生态环境恢复补偿机制等制度。第二,构建“法治型”政府。出台《中新天津生态城条例》,进一步加强生态城管委会的职权,成为生态城建设的宪章。生态城要研究建立“生态城专门委员会”,在“生态城条例”这一宪章的框架下,制定各项具体办法。第三,构建“责任型”政府。积极地履行其在生态城建设中应该践行的社会义务和职责,并承担道义的、政治的、行政的、法律上的相应责任。第四,构建“服务型”政府。应推行公民广泛参与的新的行政程序,问政于民、决策于共、行政于合、监政于公。实行“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一条龙服务”,通过“阳光下作业、规范化管理”的形式,使行政活动过程和行政权力的运用公开化、透明化,提高权力运行的透明度。第五,构建“创新型”政府。倡导实事求是、解放思想的基本原则,真正做到科学无禁区、研究无禁区、探索无禁区。要制定有效的奖励政策,制定适当的创新计划,积极塑造政府的创新形象,培育起一种创新的学问氛围。


      二、城市经营管理体制机制创新
      (一)创新城市运营管理模式
      在生态城开发建设初期,应遵循“政府主导、企业主体、市场化运作”的运行模式,将“生地”养“熟”,走“以城养城、以城建城”的市场化道路。对于不同性质的项目,通过合理设计城市建设和运营管理模式,整合城市资源,从而增强投资融资功能,健全造血机能,实现资源资产化、资产资本化的市场化运作,扩大城市经济总量,确保城市资源增值。对于政府主导的公益性、准公益性重大基础设施的投融资业务,以政府采购和特许经营为抓手,形成准市场化经营模式。对于城市建设的经营性业务,则坚持走市场化的路子,以经济效益最大化为目的,选择城市资源经营中收益好的项目,逐步形成网络化和规模化经营,实现城市经营收益反哺城市建设。如图1所示。
    (二)要推行科学城市管理体制,坚持高效能城市管理
      要克服“重建轻管”倾向,真正落实“三分建设,七分管理”的理念,倡导“参与式治理”、“大城管”,以网络化、数字化为管理方式,形成以政府为主导,社会、企业、公众多元主体共同参与的现代城市管理体制。同时,城市管理部门应从单一身份的“管理者”向“管理者+服务者”的双重身份的角色转换,从传统的“面向问题”向现代的“面向对象”的管理模式的转变,要遵循综合化、一体化、市场化、社会化、系统化、集成化和数字化的思路,构建城市管理机制和管理制度体系,对城市实施全要素、全生命周期管理,走城市管理综合集成管理之路。
    (三)全面推进城市网格化管理,建设数字化城市
      要尽快建立网格化数字城市管理系统,从而实现分层、分级、全区域管理,以覆盖全时段、全范围的城市管理体系,全面提高开发区城管执法能力和管理水平,并为社会公众提供社区、民政、市容等项服务。要按照统一规划、统一平台、资源共享、分步实施的原则,适度超前建设集城市规划、房屋建设、市政绿化、公安消防、公共交通、城市管线、电力电信、防震减灾等功能为一体的数字化平台。研究出台《中新天津生态城城市网格化管理实施暂行办法》,设立生态城数字化城市管理联席会议,负责生态城城市网格化管理重大问题的议事和决策。
    (四)创建可持续发展的城市绿色交通体系
      要加强政府对交通的统一领导,制订具有前瞻性的绿色交通发展规划。贯彻城市可持续发展理念,建设以绿色交通系统为主导的交通发展模式,提升公共交通和慢行交通出行比例,建设与人口资源环境承载能力相适应的资源节约型环境友好型综合交通运输系统。要结合公共交通站点建设城市公共设施,使居民在适宜的步行范围内解决生活基本需求,减少对小汽车的依赖。给予步行和自行车系统充分的优先权,同时也给予了公交车和出租汽车等公共交通系统以优先权。到2020年,生态城内部出行中绿色交通方式不低于90%。
    (五)积极引入城市管理社会化、市场化的运营和维护机制
      要按照“建设与管理、服务分离”的原则,学习借鉴新加坡财政资金采购公共管理服务的做法,在政府加强监管的前提下,将环境卫生、绿地园林、道路广场等基础设施的管理维护等城市公共管理服务的职能,通过招标的形式,让一些专门从事公共管理服务的企业来承担,推进城市管理的市场化。要创新城市设施运营维护制度,推行市政基础设施、公用设施以及公用事业的综合管理,建立社会化、市场化的维护养管机制;建立定期维护、修复和翻新制度;建立城市设施运营的服务标准、维护的技术标准体系;完善城市设施运营维护的监督考核制度和城市设施运营、维护管理的社会参与制度;建立城市设施运营维护数字化平台;建立城市设施事故应急预案制度,等等。
    (六)创新城市管理综合行政执法体制
     要创新城市综合管理制度,按照构建“大城管”的主导思想,设立城市综合管理局,整合城市管理行政执法、市政管理、市容环卫、园林绿化等职能,统一行使城市综合管理权和城市综合管理行政执法权;探索建立大城管模式下的城市行政执法制度。要创新人性化执法理念,完善城市管理综合执法社会参与机制;引入企业、居民组织参与社会秩序管理,推行PPP(公私合营)模式,促进生态城城市管理多元化;结合数字化城市建设,最终形成以生态、环境为核心,以数字化、网格化为手段,以服务外包、全民参与为保障的城市管理综合执法体系建设。


      三、金融体制机制创新
     (一)深化金融体制改革,健全金融机构体系
      要积极引进境内外金融机构,深入开展“金融招商”活动,引进先进的经营理念和管理模式。积极推动非银行金融机构发展。大力支撑生态城的非银行金融机构通过优化股权结构,壮大资本实力,引导符合条件的企业或金融机构在生态城设立证券期货企业、信托企业、基金管理企业,并根据市场发展需求拓宽服务领域;尝试建立社区银行和金融控股企业,通过社区银行的产品创新、机制创新和服务创新可以有效解决中小企业特别是拥有高新技术的新兴企业的融资瓶颈问题,能够进一步完善金融组织体系。
    (二)建立满足生态城资金需求的多元化投融资制度
      确定投资主体,明确生态城管委会、投资企业、合资企业之间的资金关系,创新投融资模式,为生态城的建设提供资金保障。加大财政投入力度,每年都要预算一定数量的创建专项经费,适当落实生态城建设以奖代投资金。创新基础设施建设投融资机制。改变以往基础设施建设完全由政府投资的方式,探索生态城城建基础设施项目实施PPP、BOT、BT等模式融资建设。大力发展创业(风险)投资。整合现有资金渠道,打捆使用各种专项资金。打通国际融资的渠道。借助滨海新区在金融改革创新方面先行先试的有利条件,结合新加坡在金融产业的优势进行深层次合作;争取更多的国际资金投入到生态城的生态工程和循环型经济项目中。
     (三)优化金融生态环境,构建生态和谐的金融服务体系
      深入开展公共金融教育,进一步改善金融舆论环境。加强政策引导,树立政府是金融生态建设主体的观念,减少地方保护主义对金融活动的直接和间接干预。完善生态城金融法制环境。要从根本上解决金融法律体系建设滞后于金融市场和金融业务发展的问题,加速构建现代金融发展的法律体系。加强银行业、证券业和保险业监管机构的相互沟通与协作,建立健全信息披露制度和社会监督网络,逐步形成信息共享、安全可靠、种类齐全、具有一定规模的数据库群和数据交换平台,使金融改革与创新成为生态城建设的“助推器”。发挥区域金融总部作用,促进区域金融合作与发展。
     (四)发展生态金融,促进循环经济和金融创新双赢
      尽快建立碳排放交易市场。目前天津市已经在设立排放权交易市场方面做了大量的准备工作,滨海新区在争取全国性的碳排放权交易市场落户方面已有很好的优势和基础。碳排放交易市场可以作为生态建设的特色载体与生态城的建设互相促进。积极拓展低碳金融业务新模式,努力开展低碳金融衍生品的金融创新。适时推出“绿色信贷”、“绿色保险”、“绿色证券”三项绿色环保政策,构建“绿色金融”的制度框架。建立一套完整、成熟的环境经济政策体系,制定一系列标准和优惠政策,鼓励银行、保险和基金企业等金融机构提高自身的环境责任,设计生态金融产品,主动参与到发展生态城循环经济体系中来。


     五、土地管理利用机制创新
     (一)改革土地制度,为土地管理机制创新提供基础
     土地制度改革的核心问题是土地产权制度改革。产权的安全性、稳定性和延续性是土地资源高效利用与保护的根本动力。因此,生态城应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求,改革和完善土地产权制度,明晰土地产权边界,规范政府土地行为,保障一般经济主体与未来政府的合法土地权益,为土地资源高效利用与合理保护奠定结实的制度基础。
    (二)创新土地利用机制
      坚持节约集约用地理念,做好生态城土地利用规划。建立土地集约利用长效机制。探索建立土地节约集约利用评价机制,建立实施了项目供地例会制度,严格项目用地审查,严格实行国家对项目投资强度、容积率、建筑密度、非生产用地比例等指标标准。促进土地混合使用,充分利用现有地形,综合考虑土地使用、交通组织,采用紧凑型城市布局。完善各类技术标准,包括规划控制指标、建设项目用地标准等,强化土地使用指标和标准的实行,发挥指标、标准在建设项目用地审批中对用地规模的控制和引导作用,提高建设项目用地标准的约束力。强化土地利用评价,建立生态城产业用地门槛制度。创新思路,最大限度发挥土地的生态效用,从而实现生态城土地资源综合优化配置。
    (三)完善土地收购储备制度
      通过法律、法规或政府规章的形式,明确土地征购储备的职能、规范、运作方式,使收购储备工作有法可依、有章可循,使之制度化、规范化。根据土地供给与需求状况,科学确定土地储备量。建立土地收购储备制度的融资机制。可以考虑通过以下方式融资:政府拨款,政府贷款,银行贷款,土地收购储备收益和向社会力量筹集资金等等。建立土地出让公示制度。对储备土地出让实行公示制度,公开土地出让信息,包括土地出让方式和土地出让结果,增加土地出让的透明度,避免暗箱操作。生态城管委会要与滨海新区土地整理储备中心协调发挥对生态城土地进行收购、整理、置换等准备的功能,增加公益性用地的收购储备,保证政府公益性土地的供给能力,保证土地出让中的政府收益,以确保生态城能够顺利进行大规模基础设施的建设。
     (四)创新土地管理机制
      发展二三级土地市场,提高土地配置效率。完善地籍管理与土地登记工作,为土地市场交易提供清晰的产权界定与产权保护服务。创新土地合作治理模式。按生态城建设用地、基础设施用地、土地信息等不同组成部分的经济性质分别实施政府主导、市场优先或政府与市场合作治理的土地管理体制。建立土地供应与调配机制。要在对建设用地的需求预测基础上,结合生态城开发建设进程以及土地市场供求关系,科学制订建设用地供应计划,采取总量控制、弹性管理的方式,在确定各项建设用地指标值上下幅度范围基础上,以价格手段进行微观调节。加强土地合作开放,建立土地利益共享机制。一方面要妥善处理目前管委会、投资企业、合资企业之间存在土地占有和利用权限协调的矛盾,对土地分散开发现状进行评价,寻找可行的土地合作开发模式;另一方面,要将聚集三方力量,集中攻关,争取市里将暂时空置的生态城西区的土地划拨给生态城。建立土地基金制度,规范土地收益的收缴、管理与使用;集中部分土地出让收益,对在一定时期内因配合生态城整体开发而延迟土地开发或进行土地保护的区域进行专项补偿,实现土地收益的公平分配;控制当期政府土地收益使用规模,在当前政府与未来政府之间合理分配土地收益使用权。


     六、中新合作机制创新
      2007年11月18日,温家宝总理访问新加坡期间与新加坡总理李显龙签署了建设中新天津生态城的框架协议,标志着中新合作进入了新的阶段。
     (一)中新合作机制的基本内容
      为加强对中新天津生态城建设的引导,在中新双边合作联合委员会(JCBC)下,成立了一个中新联合协调理事会(JSC),作为合作机制中第一层面的领导和工作机构,负责协调生态城开发建设和借鉴新加坡经验工作中的重大问题以及相关的所有重大事项。在中新联合协调理事会(JSC)的基础上,双方成立了一个中新联合工作委员会(JWC),作为合作机制中第二层面的领导和工作机构,主要负责研究解决与开发建设中新天津生态城有关的事项和问题,并向联合协调理事会双方主席报告工作。中新天津生态城是两个国家合作的示范工程。新加坡政府有责任全力支撑生态城建设,保持和发展双方的良好合作关系,分享现代化建设的经验和成果。为此,在联合协调理事会和联合工作委员会之下,新加坡方在国家发展部专门设立了生态城办事处。与此同时,中国方也设立了生态城办公室。中新双方互设办事机构作为合作机制的第三层面的联络和办事机构,主要负责贯彻实施联合协调理事会和联合工作委员会的决议和决定;监督协调推动生态城开发建设项目的实施,为联合协调理事会和联合工作委员会的顺利召开做好服务准备工作。另外,作为日常联系机制,还建立了“四方协调联席会议”制度,由新加坡的生态城办事处、生态城管委会、合资企业和中方企业四方参加。主要负责日常联络和及时处理实际工作中需沟通协调的事项,及时解决生态城项目推进中的具体问题。从上述情况可以看出,中新合作方向明确,机制健全,前景广阔。
     (二)中新合作机制的创新思路
      中新合作应强化机制创新,要发挥天津市政府在生态城建设和管理的主导作用,营造良好的市场环境、法治环境和服务环境。要完善中新两国联合协调理事会和联合工作委员会的工作机制,形成高效的协作机制。要积极有效地争取两国政府的大力支撑,与时俱进地借鉴新加坡的先进经验:一方面,将充分利用联合工作委员会的定期会晤机制,就生态城发展目标与要求、具体指标、合作方式等重要问题进行协商,解决开发过程中遇到的争端、困难,研究在生态城中借鉴新加坡经验的政策范围和实施程序;另一方面,将通过发挥联合协调理事会作为生态城建设的国家级合作平台的保障作用,定期召开会议,对生态城建设中需国家给予的特殊政策进行研究,并出台相应的支撑措施。
      中新天津生态城战略目标的实现需要一个科学合理的组织架构作保障。科学高效的组织架构及管理平台,是良好合作机制的基础。大家将中新天津生态城的组织架构构建如图2所示。
      为实现高效的组织运作,在上述组织架构的基础上,按照精简、高效、及时、便捷的原则建立如下的工作流程:

      今后,大家要进一步加强和完善以下四个方面的工作:一是生态城管委会要建立工作报告和统计报告制度,定期以“情况专报”形式向联合工作委员会各位成员汇报情况。二是加强同国务院及住房与城乡建设部、国家发改委、财政部、环保部和商务部等相关部委的往来,争取国家对生态城项目给予更进一步的关注和扶植。三是根据生态城建设的实际需要,与时俱进,适时促成联合协调理事会中方会议召开。四是争取举办“国际生态论坛”,共商推进生态城建设大计。

(编辑单位:天津社会科学院城市经济研究所)

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