亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第44期 2010年>> 城市探析 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/8/12
中国小城镇发展现状与发展战略研究
黄新文

        改革开放之后的30多年,我国已由传统农业国逐步演变为工业化(中期阶段)国家,城乡建设面貌发生了翻天覆地的变化,小城镇建设事业取得了令人瞩目的成就。城镇化进程日益加快和城镇化水平不断提高,为整个经济社会的发展进步发挥着越来越重要的作用。小城镇作为连接大中城市和广大农村的桥梁,在城市与乡村之间构筑起生产要素流动的通道,是真正意义上的城乡契合点,它既是广大农村通往城市的桥头堡,也是支撑城市发展的“大厦”基石。没有小城镇的充分发展,就不可能有中国城镇化的真正实现,就难以实现城乡统筹发展和社会全面进步。但是,应该看到,小城镇发展绝非完美无缺,它还存在着城镇生产要素聚集效率低、人口吸纳能力弱、投资发展环境竞争力不强、政策不配套,以及本身规模小、水平低等诸多问题,很值得认真分析研究。


      一、我国小城镇建设发展现状
      (一)发展迅速,规模较小,人口吸纳能力较弱
       改革开放后,1978年全国设有建制镇2173座,到2004年建制镇总数已达到19883座,发展速度以每年681座建制镇的绝对数持续增加,这在世界城镇化历史上都是绝无仅有的。2004年全国所有建制镇共吸纳人口20135万人,约占全国6亿城镇总人口的30%,在大城市、中小城市、小城镇三部分城镇人口分布中,已是三分天下有其一,在我国城镇化过程中占有相当重要的地位。然而,据有关统计,在2009年4月这个时间点,全国每座建制镇镇区平均人口只有1万人左右规模;而镇区人口达到3万人的建制镇还不到1000座,吸纳人口的能力较弱。
      (二)分布不均衡,生产力水平差异明显
        在全国范围看,建制镇在地理空间上呈现东部地区布点密集、中部地区布点居中、西部地区布点稀疏的分布态势,符合我国人口分布和经济发展现状。东部地区城镇在国内生产总值水平、镇区人口规模、城市规划管理、宜居环境建设、政府管理服务等方面,普遍高于中西部地区平均水平。西部地区经济强镇,大多属于资源开发型经济支撑,或者属于区位优势推动。而东部经济强镇多以加工业、装备制造业、与商贸服务见长。以生产力发展水平而论,东西部差距十分明显,江苏省南丰镇永联村的年销售收入达310亿元,可实现利税18.8亿元,而西部地区不少几百万人的地级市产值也不过300亿元左右;虽然这是一个特殊的例证,但它折射出一定程度的区域经济趋势。
      (三)城镇基础设施水平低、数量少、配套差
       城镇基础设施系统是支撑城镇经济社会发展的重要的物质基础,现代化的城镇必须拥有相应的设施配置。我国城镇基础设施与大中城市比较有三方面的差距。一是基础设施配置水平较低。以西部地区来讲,一方面是淡水极度缺乏的现实,另一方面是淡水的利用效率很低的现实。不要说普通建制镇,就是县城污水处理厂也是寥寥无几,即使把污水处理厂建设完成,但高额运行成本也使其无法正常运行。二是城镇基础设施数量不能满足城镇发展的基本需求。三是城市基础设施配套程度差。譬如:给水与排水系统之间的匹配,往往达不到技术要求;城镇道路的供给不能满足现实需要,或者过度超前建设造成浪费等等,都需要引起重视。
     (四)与其它建制镇相比,县城存在显著发展优势
       按照我国关于城镇划分标准,县城也属于普通建制镇,但是,实际上它又与普通建制镇有很大区别,且表现出显著发展优势。一是作为县委、政府等机关以及县级行政管理部门的所在地,奠定了它在县域的政治中心地位不容置疑。二是县城拥有全县最好的设施建设,是全县学问教育科技的中心。三是就普遍情况而言,县城工业较其它建制镇更为发达、更具规模、门类更多、竞争力更强,尤其在农产品深加工方面更具优势。四是县城的商贸业在县域内具有最高地位,它能够有效构成全县各种商品最大、最重要的集散地、物流中心和交易平台;只有它才最有资格和能力履行对接大中城市、辐射县域广大乡村的商贸职能。五是县城较之普通建制镇拥有无法相比的企事业单位数量和规模,能够容纳较多人员就业。六是传统县制行政体制稳定性,形成县城本地籍贯人口集中度较高,民风民俗与生活习惯趋同,农民在利益保证的前提下“离土离乡”,进入县城创业居住成为首选。


      二、我国小城镇发展的优势条件与制约因素分析
     (一)小城镇优势发展条件分析
       1、小城镇空间分布较为均衡,有利于区域经济协调发展
       与各类城市在全国地理空间上分布的极大不均衡性相比,我国小城镇在地理空间分布的均衡性有明显改善。我国大城市主要分布在东部发达地区,但东、西部小城镇数量分布情况就要好得多了。比较经济发达的江苏省和西部欠发达的陕西省,江苏省有省辖市13座,县级市27座,建制镇1117个;而陕西省有省辖市9座,县级市3座,建制镇822个,分别占到江苏省的69.2%、23%、73.5%;如果把两省各类城市分别加总比较的话,陕西城市在数量上只占到江苏省的30%,与建制镇在数量上73.5%的占比有一半以上的差距。因此,小城镇在我国东、西部地区数量分布相对均衡。这样的均衡性有利于破解农村“二元结构”、减少城镇化成本,有利于城镇化在地区间的协调发展,有利于全国经济社会的全面进步。
      2、小城镇靠近原料、能源产地,有利于发挥比较优势
      根据不同资源禀赋和自然条件,在不同的城镇投资建设具有比较成本优势的工业企业是一种可以取得多赢的发展模式。资源性开发企业、或者资源深加工企业尤其如此。譬如,陕北神木县锦界镇,在10年不到时间里,各类企业在此投资开发了以神华1000万吨/年国家级大型煤矿为代表的十余座煤矿,建设了神木甲醇、北元化工等为代表的多家煤化工深加工企业,以及与之配套的大量商贸物流企业等,硬是在毛乌苏沙漠这个不毛之地崛起一座现代化的工业城镇。这样的发展模式,不但能够使工业生产减少原料运输、能源输送成本,降低劳动力成本和企业人员的生活成本,而且可以扩大农副产品就地生产销售规模,推进农业产业化进程,较大程度地提高农民收入,带动当地经济发展;工业化的人力需求有效改变了农村剩余劳动力的就业状况,可以实现大量农民向产业工人的转变,推进城乡统筹发展。
      3、小城镇具有带动农业产业化潜在优势
      以陕西关中平原与四川成都平原地区为例,自然村到最近的建制镇之间最多也不过5公里左右路程,农民开上机动农用车去一趟小镇的时间不过是15-20分钟事情;即使西部偏远山区,从村庄(或散户驻地)到建制镇的距离还是大大低于到达城市的距离,这就为农民出售自产农产品和购买工业品以及日用品提供了地理空间上的方便。由此可见,建制镇完全可以为大量农产品在流通领域实现规模经营提供最基础的平台。因此,建制镇作为农村小区域市场交易中心是名副其实的,具有农副产品交易平台功能和工业品批发零售功能也是客观存在。
      4、小城镇具有成为旅游城镇的优越条件
       时下的中国,已经进入工业化中期和城市化加速的阶段,大中城市的人们正处在高度紧张生活与巨大工作压力之下,城里人渴望在周末或其他假期有宁静舒适的环境可供放松休闲。他们不愿一直生活在车水马龙、灯红酒绿的喧嚣都市,不再满足去公园、街头游园散步消遣,或者到茶座、咖啡厅、影剧院等去品茶、喝咖啡、看戏曲影片的休闲方式,因此,到郊区和城镇去度假已成为现代都市人的生活时尚。小城镇坐拥动听悦耳的潺潺清泉、妩媚动人的流水小桥、古朴雄浑的漫道雄关,多彩多姿的地形地貌、风格迥异的民族学问、极具魅力的地方饮食等独特资源,是发展特色旅游业最具竞争力的地方。某种意义上说,特色旅游资源的独占性与稀缺性,导致其竞争优势具有不可复制性。
    (二)小城镇发展的制约条件分析
       1、镇区平均人口规模小,生产要素难以发挥聚集作用
      小城镇统数据计表明,全国建制镇(含县城)镇区平均人口规模约1万人,仅有不足1000座的建制镇镇区人口超过3万人规模;在我国西部地区的县城平均人口也只有5万人左右,不少偏远山区的县城人口依然维持在不足3万的水平。有关研究成果显示,当建制镇镇区人口低于3万人规模时,城市基础设施产业很难形成规模经营,发挥规模经济效应,同时,这样的镇区规模也不能为各种生产要素聚集产生积极的增值效应。因此,镇区3万人的人口规模是实现生产要素城镇聚集效应的最低规模要求。造成建制镇人口规模较小的原因除了户籍制度改革不彻底之外,还有一个更重要的原因就是建制镇镇区内工业、农产品加工业以及商贸服务业等产业基础比较薄弱,不能有效吸引大量农村剩余劳动力进城就业;缺少产业推动是镇区人口规模无法迅速扩大的根本原因,工业化、农业产业化才是城镇化的根本动力。
       2、镇区基础设施落后,环境竞争力不强
       在我国各类建制镇中,尤其是县城、工业镇以外的其他普通建制镇,城镇基础设施显得更为落后。除了道路、给水、排水、电力、电讯、邮电等基本设施,几乎没有城镇微型游园(结合设施农业的)、污水处理设施;垃圾收集箱、垃圾集中点、垃圾处理场等设施比较缺乏,垃圾清运车配备严重不足;城镇绿化除了行道树几乎没有绿化小品、街心花园点缀等,致使城镇基础设施产业发展过于滞后,加之城镇管理水平所限和管理投入不到位,造成镇区生态环境质量不高,生产要素聚集效率较低。因为如此,小城镇不但在引导各类产业落户方面缺乏环境吸引力,同时,也没有建成宜居生态环境来吸引有条件的农民、或其他厌烦喧闹生活的城里人到此定居。这样的现状在东部发达地区正发生悄然变化,但在中国的绝大部分地区尚未改变,小城镇发展环境竞争力较弱的局面依然存在。
      3、多种因素制约导致我国城镇化水平较低
       我国城镇化水平总体上滞后于工业化发展,原因有诸多方面。第一,人口因素。中国人口基数极为庞大,城市就业岗位与其相比更是有限,农村存在大量的剩余劳动力闲置。第二,历史因素。在计划经济条件下,通过严格的户籍制度将农村剩余劳动力强制绑缚在有限的土地上,阻止农村剩余劳动力向城市转移。第三,中国长期形成的二元经济结构。通过国家整合资源,利用工农业产品价格剪刀差重点扶持重工业发展,导致工业化发展水平大大高于城市化进程。第四,学问因素。中国农民长期受到农耕传统学问的影响,思想比较保守,常安于现状,不愿贸然到竞争氛围很强的城市去谋生。第五,农民工身份因素。中国和世界其他发展中国家相比,农民工是一个奇怪的产物。农民工为中国经济发展和城市发展做出了巨大贡献,但他们却无法在城市找到自己的位置,城市无法给予他们应有的待遇,诸如城市户口与福利待遇等。改革开放之后,我国户籍制度虽然已经出现很大变化,但现行户籍政策依然带有严重的计划经济色彩和制度性歧视,同时在这里也要强调国情的无奈。


      三、我国小城镇发展战略选择
     (一)坚持以工业化进步为核心,加快小城镇建设发展步伐
       确立工业进步为核心的县域经济发展理念,立足资源优势培育县域支柱工业。要结合地域优势、自然禀赋、产业基础和人文条件,依托小城镇特别是县城工业园区,集中力量发展条件成熟、特色鲜明、比较优势突出、竞争力较强的产业体系,壮大县域经济中的非农产业,扭转目前失衡的县域经济,提高县域经济自我发展能力。不断加大县域城镇化力度,为农民向非农产业和城市流动创造更便利的条件和更大的空间,实现二元结构发展方式向城乡一体化发展方式转变。
       强化招商引资工作,积极承接发达地区的产业转移。一是要采取科学态度,理性选择承接产业。根据当地区位条件、自然条件、产业基础、历史学问和民风民俗等情况,以发挥比较优势、保护环境、提高经济竞争力为重点,把承接产业转移和当地特色产业升级换代有机结合起来。二是要用积极行动把外地产业接收到小城镇,扩大镇区工业规模和门类,提高工业产值在GDP中的比重,加快县域工业化步伐。三是按市场规律办事,为外来转移产业创造良好发展环境。县级政府要不断提高办事效率,简化办事程序,想企业之所想,解企业之难事,帮助外来转移企业在当地实现经济效益和价值,带动相关产业协调发展。
     (二)以推动农业产业化为手段,加快城乡统筹发展
      科学定位县域经济优势与特色,确立农业产业化方向。落实农村土地流转政策,强化农业经营规模效应。要以增加农民收入和提高农业产业效率为基点,以解决农村土地分散经营、规模偏小为重点,通过企业加农户、农业合作社或者企业化运作等方式扩大土地经营规模和方式,突破农业小规模经营的收益报酬递减规律约束,改变农业高投入低产出现实,使农民(农户)获得比自我经营更高的收益,进一步解放农村生产力,提高农业对于国民经济的贡献,夯实农业基础。政府要在土地流转中出台明确政策,切实保护农民利益不受损害,不管农业产业化当中承包经营企业效益如何,绝不能因为经营企业破产导致农民丧失土地经营权,这一点是中国社会稳定的根基之一,必须向全社会揭示出来,必须向经营承包者提示风险。要在实现农民收入不断增加、生活水平不断提高前提下,实现农村人口向城镇有序转移,促进城镇化发展与城乡统筹发展。
        建立农业市场体系,促进农业产业化发展。发展农业产业化,市场体系建设是关键。农产品生产、加工、销售整个产业链条比较薄弱仍然是制约农业发展、农村进步、农民致富的重要因素。加快农业产业化发展,首先是政府要结合当地实际制订农业产业化的发展规划,引导农民发展适合当地条件、具有市场前景的农业种植业与养殖业。第二是要在金融、工商、税务、土地等方面为农业产品深加工提供方便,积极扶持农民进镇兴办特色农产品加工企业,延长农副产品加工产业链,增加农副产品附加值和农民收入,把小城镇建成农产品深加工基地。第三是要以县域、镇域为基础,在县城、镇区集约农产品,帮助农民建立农产品专业协会,形成大型特色农产品规模市场,提高农产品在整个社会价格体系中的议价能力;通过搭建农副产品销售信息化平台,广泛收集供销信息,掌握价格动态和各地市场余缺,取得市场销售收益最大化。
     (三)以县城发展为先导,构建县域城镇体系,推进城镇化进程
       优先发展县城建设,铸造县域经济发展驱动器。优先建设发展县城,不单是基于城镇化成本的考虑,更是基于城镇化效率的考虑,既是加快县域城镇化历史经验,同时也是加快区域经济发展的有效之举。优先发展县城将是工业化、城镇化的必然选择, 对于加快县域经济发展具有重要意义。
       优化县域城镇体系,促进城镇协调发展。要结合当地经济社会发展实际,以实现区域经济可持续发展为宗旨,运用系统科学多目标决策方法,对于县域县城、建制镇、一般集镇、农村居民点等进行综合比较分析,客观定位其的规模、性质、功能、产业特点等,制订县域城镇体系规划,构筑符合城镇化发展规律的县域城镇体系。要优先发展县城,重点发展建制镇,建立县域各城镇的发展时序,确立不同时期城镇发展的重点;以发挥市场配置资源的基础性作用为先导,以发挥地方比较优势为重点,采取切实可行的措施,从资金、项目、人才、管理等方面保证县域城镇协调发展,提高各类城镇的基础设施配套水平、综合服务功能以及综合承载能力。通过持续不断的城镇发展建设,全面提升县域城镇化水平。


       四、保证战略实施的措施建议
      (一)完善政府价值取向,突出小城镇建设发展地位
        把城镇化水平纳入经济社会发展的重要目标,改善政府绩效考核目标取向,可以使小城镇建设获得更多、更合理的资源配置,有利改变我国城镇化滞后工业化的局面,将有助于城乡统筹发展和城镇化进程加快。
     (二)彻底改革户籍制度,打破经济二元结构屏障
        2009年12月召开的中央经济工作会议决定,要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制,这就从根本上打破了现行户籍政策的禁锢。各级政府要充分认识到,真正意义上的城市化、现代化并不简单等于城市人口的迅速增加和地域范围的急剧扩大,城市化需要完成农民与市民之间的身份重构和角色转化;要积极地贯彻中央决定,制订切实可行的实施办法,从根本上改革户籍制度不适应经济发展的局面,引导有条件的农民进城安居乐业,推进小城镇建设发展。
     (三)贯彻“三个有利”标准,实施扩权强县体制改革
        要把扩大县(市)经济社会管理权限,赋予县(市)更大的发展自主权和决策权,当作发展区域经济的大事来抓,这不仅符合当前经济社会发展的需要,也是中国特色社会主义市场经济的客观要求。在运行机制上,坚持“能放则放”的原则,凡是能下放的权力都全部下放;凡是有关利益的政策措施,都要体现向县域经济倾斜的精神。在财政体制上,要从加快县域经济发展的需要出发,建立支撑县域经济的财政运行体制,省级财政直接管理到县,各项财政工作直接部署到县。为县域进步发展拓展更大发展空间。
     (四)强化城镇规划、建设、管理,提高城镇发展水平
       编制高水平的城镇规划。以建设生产力可持续发展、商贸发达、环境优美、生活便捷、比较优势突出、地域特色显著的新城镇为目标,把加快发展的努力因素和当前实际紧密结合起来,科学制订小城镇建设发展规划。按照确定的基础设施建设项目,做好工程优化设计与工程质量管理,高标准建设小城镇。实施小城镇高水平管理。坚持依法治城,深入开展城镇管理的各项执法活动,全面落实城市管理的各项法律法规,打造以平安舒适、生态文明、民族特色与地方优势产业为主要内容的新型城镇。
     (五)改革城镇建设投资体制,为城镇发展提供持续动力
       要解决城镇建设资金,就必须完善现有的城镇建设资金筹措体系,充分调动财政、国企、外资、民间资本投资城镇建设的积极性,建立以政府投资为主导、政府政策性资金为基础,以最大限度提高城镇资源资本化收益为目标,市场机制经营城镇为手段,市政公用事业服务价格改革为核心的多元化、多渠道、多层次、宽领域的城市基础设施建设投资体制。只有这样,才能为小城镇建设发展作出投资制度安排,从根本上解决小城镇发展饱受资金制约痛苦的问题。 
 

(编辑单位:陕西汇森煤业开发有限责任企业)

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