亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第44期 2010年>> 农村公共产品供给 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/8/10
改革开放以来我国农田水利建设和水资源开发利用的反思
牛胜强

     2009年入秋以来,我国西南、江南、华南部分地区发生了严重干旱。针对当前的严重旱情,2月24日国家防总启动了抗旱II级应急响应,并向重旱省区和有关部门发出紧急通知,要求有关部门和旱区各地进一步加强对抗旱工作的组织领导,强化责任落实,加大抗旱投入力度,加强抗旱水源统一调度和管理,切实保障城乡居民饮水安全,尽量减少旱灾影响和损失。据国家防总办公室有关专家分析,目前全国旱情主要有四个特点:一是作物受旱面积与常年相当,但局部地区受旱程度重。云南省作物受旱面积占全国的52%,全省16个州市均发生不同程度旱情,85%的小春作物因旱受灾,并有616万亩作物干枯。二是南方作物受旱面积大于北方。往年同期旱情主要发生在北方冬麦区,今年旱情则主要发生在南方省区,南方作物受旱面积占全国的71%。三是因旱饮水困难程度明显重于常年。全国因旱饮水困难人数较多年同期偏多近6成,其中一半集中在云南省。四是北方大部分地区抗旱水源短缺,部分冬麦区旱象露头。2月份,黄河以北的9个省(市、区)134座大型水库蓄水比去年同期偏少21%,比多年同期偏少13%,同时北方地区江河来水普遍偏枯,三北地区干封地面积高于多年同期均值,西北东部和华北局部地区冬麦区旱象露头。
     记得2008年11月份以来全国十多个省(区、市)发生了严重旱情,一些地方出现人畜饮水困难,与此同时,天干物燥导致许多地方森林火患日益突出,春耕受到严重影响。为切实抓好冬麦区抗旱工作,国家防汛抗旱总指挥部2009年2月5日宣布启动I级抗旱应急响应,要求各地要抓紧抢修部分抗旱应急设施,千方百计扩大灌溉面积。财政部、水利部、农业部、科技部也都先后启动了抗旱救灾工作。2月7日下午,国务院总理温家宝在河南引导抗旱工作时来到禹州市方岗乡杨北村,在没有灌溉条件的情况下,解放军和武警官兵同当地群众一起正在从拉水车取水,用脸盆为麦田浇水,他让司机停车,走过去勉励大家共同努力,克服旱灾带来的困难。
     水利是农业的命脉,粮食生产高度依赖水资源。有关分析表明,在影响粮食增产的众多因素中,灌溉面积的增长是最主要的因素。灌溉地与非灌溉地的粮食单产比,黄淮海地区均为2.755∶1,而长江、珠江、东北诸河、东南诸河、西南诸河分别为1.779∶1、2.243∶1、1.611∶1、2.243∶1、1.985∶1,黄淮海流域地区单产相差最大。实现粮食稳定增产,必须积极扩大粮食种植灌溉面积,但我国农业还没有摆脱靠天吃饭的命运。近年来,耕地减少、水资源短缺、气候变化等因素对我国农业生产的约束日益突出,保障粮食安全面临严峻挑战。由于缺水和水环境污染,我国的生态环境破坏呈加剧之势,自然灾害频发,水土流失量大面广,草原退化,湿地大面积萎缩,生物多样性减少,有的地方人畜饮水已陷入极度困难,农田严重减产或无法耕种。以色列也是一个水资源匮乏的国家,其60%的国土面积被列为干旱地区,严重的缺水限制了其农业发展。但建国50多年来,以色列政府高度重视水资源的管理和有效利用,在农业产量增长12倍的同时,农业用水量只增加了3倍,其四通八达的供水网络和有效的节水手段,有效缓解了国家水资源短缺的问题。但是,我国的农田水利设施建设的薄弱和落后一直是制约我国农业经济健康发展的最大障碍。去年温家宝总理在河南禹州市主持的由农民和基层干部参加的抗旱工作座谈会上指出:“要加强农田水利设施建设,这是提高农业抗旱能力的根本之策”。因此,立足长远,加大投入,坚持把解决旱区群众饮水的水源和水质问题为切入点,积极探索实施不同模式、不同类型的水资源综合开发利用工程,既是广大人民的迫切愿望,同时也是大家主动适应新形势,全面提高农业的质量和效益,实现农业可持续发展的必然选择。
     改革开放以来,国家基础设施建设重点转移,陆续上马一些大型工程和项目,从而冲淡了中小型水利工程,致使国家对中小型水利工程投资比重不断弱化,中小型水利工程建设不断“瘦身”,尤其是农村中小型农田水利工程地位不断弱化,发展后劲不足,大多数农村农田水利工程都因建设和管护经费无着落而处于“自生自灭”状态。我国农田水利建设和水资源开发利用的现状与我国国情以及经济社会发展要求极不相称。这集中体现为:
     第一,水利设施不配套,水资源使用体现为高消耗、低产出,单方水产生的效益极为低下。一方面严重的缺水和持续干旱使部分地区水资源供需矛盾日益突出,另一方面水资源浪费惊人。据水利部对373座渠首建筑物调查,严重老化的有70%,只有4%是完好的。这种花巨资修的灌溉工程,因长久失修、管理不善被废弃,关键时刻不能派上用场。与此相关的是,目前全国一半以上的耕地没有水利设施,主要是靠天吃饭。另据统计,全国每年缺水量达400亿立方米,近2/3的城市存在不同程度的缺水,与此同时,粗放的水资源开发利用方式仍未根本转变,单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3,水资源浪费严重,水污染问题突出,一些地方因水资源的过度开发而出现地下水超采、河流断流、湿地退化等生态与环境问题。目前我国农业灌溉水利用系数是0.45,而在节水效率比较高的国家,这个数字能高达0.8。可以说,水资源配置不合理和节水工作总体滞后是造成我国水资源短缺的不容争辩的事实。
     第二,水资源的过度开发和粗放利用,超出水资源的承载能力和水环境的承受能力,造成目前区域水资源严重短缺和生态环境持续恶化。因为缺水,大家的发展受到极大的限制。而极不合理的用水结构,地下水的大量超采,不仅导致生态环境的不断恶化,也制约了经济社会的可持续发展。许多地区,地下水正在被过度汲取,有些地区更是变本加厉,其后果就是引起水位降低,造成土地塌陷,盐水被引入淡水水源以及生态的严重破坏,许多地方之所以没有出现严重水危机,是以大量超采地下水为代价的,地下水的超量开采在许多地方造成有河多断、有塘多干的现象,生态系统恶化。以河北为例,目前该省每年都要超采四十至五十亿立方米的地下水来弥补用水缺口。由于地下水超采,致使河北形成近四万平方公里的中国最大地下水超采漏斗群,同时造成平原区河道干涸、湖泊湿地萎缩土地沙化、地表和地下水污染、地面沉降、海水入侵等一系列严重后果。一些生态严重恶化的地区,河流断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失。据统计,北京市仅一年的洗车耗水量,就相当于一个多昆明湖或6个北海的蓄水量。当前我国有50多个城市发生了因地下水过度开采而引发的地面沉降和地裂缝灾害,沉降面积达到9.4万平方公里。许多地区出现了农业、工业争夺地下水资源的状况,“井越打越深,泵越换越大,钱越花越多,水越抽越少”。
     第三,在现行体制下,农田水利基础设施建设存在着政府不重视、政策不明晰,国家对农田水利基础设施建设缺乏建设和发展的总体战略和长期规划,以及专业的保障政策,财政投资体现不出相应的比例和基本的规模,各级政府对农田水利基础设施建设的支撑仍然停留在口号上面。大多数中小型农田水利设施大都是上世纪50年代修建的,由于投入和管护经费严重不足,根本就起不到应有的作用,形成“没水就旱,有水就涝”的恶性循环,旱涝保收对大多数农民而言简直是奢望。
     第四,农田水利基础设施建设的薄弱和落后,使广大农民群众承受着巨大的“自然风险”,这表现在:①随着社会经济发展,水库等水利设施不仅要满足人们生活、生产的需要;还要在防洪抗旱、改善和优化环境、恢复生态等方面发挥作用,特别是北方干旱地区水库和为城市承担供水任务的水库,供水、灌溉、发电等兴利任务不断加重,水库有限的库容难以重负。②遍布全国的水库安全形势严峻,一大批水库带病运行,部分水库建设年代久远,防洪标准低,坝体裂缝、渗漏严重,溢洪道和输水道塌陷、堵塞、闸门启闭不灵活等问题普遍存在,急待修复。③许多水库行政首长负责制流于形式,行政负责人不深入库区熟悉情况,解决问题,水库没有储备必要的防汛抗旱抢险物资,抢险设备落后,无法满足水库抗大旱、抢难险的需要。④个别地区为多蓄水,没经过坝基加固处理就盲目加高大坝,直接威胁库区群众的安全。
     第五,水污染造成的危害及次生矛盾不断增加。①近年来,工业的高速发展和城市建设规模的急剧膨胀,许多地方对工业废水和城市污水处理重视不够,设施建设滞后,大量城市生活和工业污水(废水)未经处理就直接排放,流经城市的河段普遍受到污染,直接威胁到沿河群众生产、生活用水安全。②煤炭等矿产资源的过度开发,不仅污染了水源,破坏当地生态环境,造成房屋塌陷、水土流失、植被破坏,而且引发地质灾害频发,地下水位迅速下降,河流、水库、湖泊渗漏严重,农田严重减产或无法耕种,许多地方出现水危机。③农村生产、生活、建筑甚至医疗垃圾极易造成空气、河流、地下水污染。农村垃圾处理在我国许多地方尚是一片空白,既无专项经费,也没有相应机构去处理,农村垃圾基本是就地消化,这种简陋的处理方式极易造成空气、河流、地下水污染,同时还易滋生蚊蝇,传播疾病。④化肥、农药的过度使用以及人畜粪便的散乱堆放,已成为大气和地下水的污染隐患。
    第六,节水技术创新与研究工作滞后,“科技节水”还只是一句口号。节水工作总体滞后造成的水浪费也是目前区域水资源严重短缺和生态危机的根源之一。当前,我国地方保护主义严重,尚未形成全国统一、开放、规范、有序、公平的水资源管理和利用机制,城市景观水项目和高耗水项目的盲目发展,大水漫灌的农田灌溉习惯,水利设施不配套,造成水资源的粗放利用,加之水价偏低和居民节水意识差,这些都使得水资源浪费十分严重,节水型社会建设任重道远。据统计,我国农业灌溉用水的利用率仅为43%,而发达国家可达70-80%。我国工业用水也存在着重复利用和再生利用程度较低、用水工艺落后、用水效率较低等一系列问题。我国万元工业产值用水78立方米,是发达国家的5-10倍。生活用水方面,公众节水意识不高是普遍存在的问题。我国城镇生活用水存在严重浪费的问题。一是供水跑、冒、滴、漏现象普遍。二是节水器具和设施少,用水效率较低。事实上,由于国家农田灌溉投入不足、灌渠年久失修的问题,加剧了水资源短缺和灌溉用水效率的低下。目前,浇地的成本已经差不多占到农民种粮全部成本的20%左右,如果再要依靠农民投资节水设备的话,种粮的收益就会减少,挫伤的是农民种粮的积极性。
     金融危机对我国的冲击不断显现,外贸受阻,内需又显不足,国家气候中心最新监测显示,截至目前,中国耕地受旱面积已达5300多万亩,干旱已波及云南、贵州、四川、西藏、青海等15省区,部分省份局部还出现了特大干旱。国家紧急下拨农业生产救灾资金,支撑农民购买抗旱柴油以及灾后恢复农业生产所需的种子、化肥等生产资料,目前全国受旱省(区、市)已投入抗旱资金7.5亿元。但事实和经验启发大家,政府安排资金存在“头疼医头、脚疼医脚”,投资“越位”和“缺位”并存的问题一直比较突出。一方面对应由市场配置资源的经营性和竞争性领域延伸和干预过多,超出政府职能范围和财力承受水平;另一方面那些本来应该由政府承担的一些社会公益事业却因政府“缺位”而得不到应有的资金保障,国家财政实际上未能较好履行市场经济条件下的公共财政职能,“一条腿长,一条腿短”现象十分严重。为此,政府安排投资一定要突出重点,从解决目前最突出、最现实、人民群众最关心的问题入手,把解决旱区群众饮水的水源和水质问题为切入点,大力加强农田水利基础设施建设,充分发挥水资源的综合开发利用价值,夯实农业的基础。这是促进农业稳定发展和农民持续增收的基础,也是全面提高农业的质量和效益,实现农业可持续发展的必然选择。希翼各级政府厉行节约,突出重点,将宝贵的投资用在刀刃上,让农田水利基础设施建设在这项宏大计划中受惠。
    一是按照统筹城乡和区域协调发展的要求,深入生态环境研究,努力现实发展理念、发展重点的新突破,把农田水利基础设施建设作为事关全局、事关长远、全面提升农村生产力的战略部署而进行整体性、长远性的规划,建立长期而稳定的“输血”和“造血”相结合的农田水利建设投入机制,实现农田水利基础设施建设与生态功能的对接与协作发展。
    二是政府应承担起农田水利建设中投资、组织、建设和协调的责任,不断扩大各级政府在农田水利建设和生态恢复工程的投资,以农业节水和改善农民生产生活为目标,狠抓落实,提高农田水利设施建设与经济发展要求的适应能力。①大幅度增加中央和省级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模,新增一批小型农田水利建设重点县。②大力发展高效节水灌溉,支撑山丘区建设雨水集蓄等小微型水利设施。③通过一事一议、财政补助等办法,鼓励农民自愿投工投劳开展直接受益的小型水利设施建设。④深化水利工程管理体制改革,推广农民用水户参与管理模式,加大财政对农民用水合作组织的扶持力度。⑤加强基层抗旱排涝和农村水利技术服务体系建设。
     三是进一步完善规划,克服目前我国工程建设中存在的论证环节薄弱的现象,把农田水利工程建设与农业产业结构调整结合起来,通过技术创新,有效配合退耕还林、植树造林及农村改厕、饮水和垃圾处理等工程的实施,充分发挥水资源的综合开发利用价值,有效改善农村生态环境,提升新农村建设的水平和档次。要巩固退耕还林成果,继续推进三北、沿海、长江等防护林体系和京津风沙源治理、湿地保护与恢复等重点林业生态工程建设,建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度,开展造林苗木、森林抚育补贴制度,编制林地保护利用规划,启动森林经营工程,增强森林生态服务功能,构筑牢固的生态安全屏障。
    四是集中人力、物力和财力,提高工程建设的质量和管理水平,确保建设工程作用的充分发挥,防止面面俱到,广种薄收及虎头蛇尾、半途而废。必须从体制和制度上引导金融机构将贷款向关系国计民生的农村交通、水利设施、水电能源、通讯及农村电网改造等对国民经济具有长期拉动作用的基础产业倾斜。当前要把保障生产发展的农田水利基础设施建设作为财政政策的投资和支撑重点,其一,坚持“立足当前,着眼长远,因地制宜,分类推进”的原则,下大力气建设一批配套的农村功能项目,彻底解决旱区群众饮水的水源和水质问题。其二,集中整治河道,做好水库加固和清淤工作,改造病险水库。其三,结合各地实际,积极探索实施不同模式、不同类型的水资源综合开发利用工程,有效改善农民生存和发展环境。
    五是加大农村环境综合治理力度和污水处理设施建设,严禁水污染。要通过关停、取缔、整体搬迁等专项行动,严格环境评价,落实项目建设“环保第一审批权”,促进农村环境空气质量的全面改善,谋求经济发展与环境保护、人与自然、人与人之间的相谐相处。健全农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系,充分发挥气象服务“三农”的重要作用。实行以奖促治政策,稳步推进农村环境综合整治,开展农村排水、河道疏浚等试点,搞好垃圾、污水处理,改善农村人居环境。采取有效措施防止城市、工业污染向农村扩散。
    六是在加快建设水利基础设施的同时,实行最严格的水资源管理制度,大力推进水资源工作从供水管理向需水管理转变,从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变,从粗放利用向高效利用转变,从事后治理向事前预防转变,综合运用工程、技术、行政、法律等综合手段,解决好水资源问题。①必须以科学发展观为引导,对水资源进行合理开发、高效利用、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。②认真总结经验教训,南方季节性干旱地区,要充分利用雨季的水资源来补偿旱季的不足,大力加强南方季节性干旱地区的水利设施建设,利用雨季蓄水。季节性干旱频繁和严重的地区,应当开辟适量的地下水源,一旦发生地表水枯竭的情况及时启用。在旱作农业区,以雨水集蓄利用为重点,兴建山区小型抗旱水源工程。采取奖励、补助等形式,调动农民建设小型农田水利工程的积极性。③严格地下水开发利用管理,实施地下水开发总量控制,加快超采区地下水禁采和限采,逐步改善生态环境。④以提高用水效率和效益为目标,加大节水产品的技术推广和节水技术改造,大力发展节水型工业、农业、服务业和节水产业。⑤加快雨水、海水、苦咸水、再生水、矿井水等非常规水源利用。⑥完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制,加快水资源监控体系建设,抓紧建立与用水总量控制、水功能区管理和水源地保护要求相适应的监控设施和管理平台,促进水资源管理信息化和现代化。⑦调节用水结构,严禁城市景观水项目和高耗水项目,严防水资源的过度开发利用,促进水资源的保护。
     七是加强水资源的统一调度管理,合理配置水资源,确保城乡居民享有平等的水权。水是“人人共享”的一种最典型的“公共资源”,人多水少,水资源时空分布不均,与生产力布局不相匹配,是我国现阶段的突出水情,也是中国现代化建设进程中需要长期应对的基本国情。因此,大家应当借鉴国际上水管理的模式,并结合中国的国情、水情制定适合中国国情的新的水资源统一管理体制,积极推进水权制度和水价改革,加强流域水资源的统一规划、统一配置、统一调度,强化行政区域涉水行政事务统一管理,推进城乡水务一体化管理进程,从整体上统筹把握城乡区域内的水资源问题,根据水资源的地理分布、供需矛盾、社会经济发展目标,统一规划,合理确定城乡各自区域功能,促进当地产业结构调整和布局,使城乡之间在水资源开发、利用和保护方面形成互补、互助的功能结构,彼此协调发展,避免城乡之间、工农业之间用水矛盾和纠纷的发生,推进城乡经济一体化进程,保障社会安全、稳定。从体制上彻底改变部门分割、城乡分割,“多龙管水”的状况,实行“一龙管水”。首先是理顺水资源管理体制,实行水资源统一管理。其次是要全面掌握水资源情况,科学规划,做到合理开发利用水资源。再次是科学调度,优化水资源的配置。水行政管理部门要处理好生活用水、生产用水、生态用水三者间的关系,确保水资源的合理利用。打破人为的行政区划对水资源管理的分割,按自然规律办事,改变目前上游不顾下游、农业不思工业、工业无忌农业、人类生活区不顾无人生态区用水的无序用水现状,提高水资源的科学管理与开发利用水平。
     八是完善《中华人民共和国水法》,贯彻落实《中华人民共和国抗旱条例》,调整优化经济结构和产业布局,加快节水技术创新与研究,有效推广节水技术,促进水资源的高效利用和循环利用。贯彻落实《中华人民共和国抗旱条例》应重点做好以下工作:一是加强农田水利基础设施的建设和农村饮水工程的建设,组织做好抗旱应急工程以及配套设施的建设和节水的改造。二是要提高抗旱供水的能力和水资源的利用效率。三是县级以上人民政府、水行政主管部门要切实组织做好农田水利基础设施和农村饮水工程的管理和维护,确保其正常的运行。四是水工程的管理单位要定期对管控范围内的抗旱设施进行必要的检查、维护,要确保它的正常运行。五是干旱缺水地区的基层政府和有关的集体经济组织要因地制宜地修建中小型的蓄水、饮水、体水工程和雨水利用工程。

(编辑单位:兰州商学院)

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