亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第43期 2010年>> “十二五”前期研究 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/7/31
www.yabovip11.com推进新型城市化发展规划研究
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     2006年8月,浙江在全国率先提出“走新型城市化道路”,标志着浙江城市化发展进入了一个新的阶段。2007年,温家宝总理在长三角地区协调发展座谈会上强调,“今后一段时期仍是长三角地区工业化、城镇化进一步发展的重要阶段,不仅要坚持走新型工业化道路,而且要走新型城镇化道路”,并将“走新型城市化道路”写入了《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的引导意见》。当前,国际国内宏观环境发生了深刻变化,要素资源保障条件也大不相同,经济社会转型升级步伐明显加快。在这一背景下,深入研究浙江推进新型城市化的主线、路径、对策问题,具有十分重要的现实意义。
      一、www.yabovip11.com推进新型城市化面临的宏观环境
    (一)国际金融危机影响深远
     金融危机爆发以来,外需受限下我国积极启动扩大内需、促进消费特别是农村消费政策。事实上,我国作为一个正在高速实现工业化和城市化的发展中大国,内部需求特别是消费需求不振,不是短期政策因素所致,而是整体经济社会结构的失衡。大量农民工创造了巨大供给,却不能融入城市,转化为市民去消费,从而产生的巨大供需缺口。因此,必须加快农村人口城市化,促进农民向市民的转化,是扩大内需、促进消费的根本途径。同时,这次危机形成了加快转变经济发展方式的“倒逼机制”,下一阶段,是浙江经济转型的重要时期,作为浙江经济的主要组成部分,城市经济不但自身要提升层次、优化布局、转型发展,而且要带动全省经济实现发展方式的转变,这对加快新型城市化进程提出了客观要求。
    (二)土地资源制约加剧
     浙江人多地少,土地资源极其稀缺,人均土地面积仅为全国的1/3。当前全省建设用地缺口从1万多亩扩大到10多万亩,按目前每年的建设用地规模,不到10年将全部用完,推进新型城市化受到土地资源的严重制约。同时,大多数城市密度偏低,城市土地立体空间利用不足,致使土地城市化大大快于人口城市化,进一步加剧了土地资源的矛盾。而农村居民点多以分散式或独立式为主,农村空关房、“空心村”现象普遍存在,致使城市化水平不断提高,农村建设用地却不降反增,造成土地资源的极大浪费。十七届三中全会明确提出“两个最严格”土地政策,加上国家限制跨省区实行土地占补平衡,可以预见,新时期浙江推进新型城市化,土地资源制约必然加剧。
    (三)统筹城乡成为主线
      统筹城乡发展是今后农村发展改革的重大原则,将成为推进新型城市化的一条主线。这要求用发展和改革的方式,构建城乡互动、协调发展的机制。从城乡空间格局调整来看,环杭州湾、温台、金衢丽地区的城市群发展迅速,逐渐成为推进新型城市化的主体形态;通过农村人口向中心镇、中心村的集聚,逐渐形成以众多小城镇为节点的网络状城乡空间格局。在区域一体化的发展趋势下,城镇与农村的发展更加均质化,城乡统筹发展的趋势更加明显。从农民转移转化来看,把转移到城镇的农民进一步转化为城镇居民,已是大势所趋。在和谐社会的主旋律下,浙江推进新型城市化必须坚持以人为本,加快人口城市化进程。


      二、www.yabovip11.com推进新型城市化的现实基础
     (一)主要成就
     1、新型城市化稳步推进
      据《2008年www.yabovip11.com人口变动抽样调查主要数据公报》显示,在全省年末常住人口中,居住在城镇的人口为2949.1万人,占总人口的57.6%。城市综合实力与竞争力不断提升,杭、宁、温都市经济圈和浙中城市群正在形成。中心镇培育工程快速推进。
     2、新农村建设成效显著
    “千村示范、万村整治”工程深入实施,2007年全省村庄整治率达到35.4%,2008年又完成环境综合整治村3395个,“万里清水河道”、“千万农民饮用水”、“乡村康庄”等工程全面实施。全省新农村建设总体实现程度已达到84.5%,www.yabovip11.com新农村建设水平位居全国第四和各省区第一。
     3、城乡居民生活水平明显提高
     据对全省城乡住户抽样调查,全省城镇居民人均可支配收入分别比全国高出44%和94%,并分别连续8年和连续24年列全国各省区第一位。城市和农村居民收入的基尼系数分别为0.3310和0.3614,居民内部收入差距呈同步缩小趋势。2008年城乡居民人均消费支出分别达到15158元和7072元,位居全国前列。
     4、基本公共服务均等化行动正在推进
     五大社会保险积极扩面,以养老服务、儿童福利、流浪未成年人救助保护以及残疾人救助和康复为主体的新型社会福利体系已初步构建。农村中小学书香校园工程、远程教育工程和校舍改造工程进展顺利。社区卫生服务中心和站的设置率分别达90%和75%,城乡居民三项基本医疗保险参保率达到84.9%。
    (二)存在问题
      1、城市化水平相对滞后
      从经济发展水平看,按照钱纳里总结的城市化标准模式,2008年,浙江人均GDP按年平均汇率折算即为6078美金,城市化水平却只有57.6%,滞后于国际标准。从非农化水平看,非农就业比重(N)与城市人口比重(U)基本稳定在1.2左右。但浙江的N/U处于下降状态,但尚未达到1.2的“稳定值”。从工业化水平看,城市化率与工业化率的合理比值范围是1.4-2.5。浙江的这一比值一直徘徊在1.0-1.2之间,没有进入国际公认的合理范围。
     2、人口城市化还须质的提升
     有研究显示,按照生活居住、就业收入、基础设施、城市参与、社会保障等五方面来衡量,当前浙江农民的转移转化程度仅为57.26%,人口城市化还须质的提升。农民工的利益和基本权利被忽视,由于征地补偿标准偏低、补偿机制不全面,失地农民生存堪忧。
     3、城乡空间布局不尽合理
     浙江大城市数量明显不足,小城镇的集聚辐射功能较弱。村庄规模也偏小,密度偏高,且农村居民点多以分散式或独立式为主,功能布局混乱,旧宅占地多,一户多宅、“空巢”、“空心村”现象比较普遍。


     三、www.yabovip11.com推进新型城市化的发展重点与主要任务
     (一)发展重点
      1、新型城市化的推进重点
     之所以要在城市化之前冠以“新型”两字,是因为当时我省城市化实践中普遍存在土地集约利用水平普遍较低、功能和管理提升相对滞后、城市综合承载能力不高、城市可持续发展存在诸多隐患等问题。浙江城市化已偏离了以“人”为本的方向。即便是近年所推进的新型城市化,也没有根本扭转城市化的“人本”方向。时至今日,大量农民已完成就业的“非农化”、居住的“城镇化”,却依然徘徊在城市边缘、迁徙于城乡之间,未能顺利实现制度和福利的“市民化”,不能真正融入城市经济社会学问系统。其积弊之深、积难之重,俨然已影响到经济社会转型发展的全局。
浙江进入人均GDP6000-10000美金的发展阶段,已“进入以工促农、以城带乡的发展阶段,加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。在这一重要转型期,新型城市化应回归“化人”的核心内容,主要是推进在城镇稳定就业和居住的农民转化为市民,促进农村人口向中心城市、中心镇、中心村集聚,并通过人口的集聚和转化,带动资源利用、产业结构、城镇体系的结构性优化和功能性提高。
     2、新型城市化重在“化人”的意义
     第一,有利于土地资源集约利用。加快人口城市化,可以扭转农村住房用地不降反增的局面;更重要的是,缩减户均用地面积,提高土地利用效率,土地利用也就顺利实现了结构性优化。
     第二,有利于优化城乡空间布局。推进农民“市民化”,加快农村人口向中心城市、中心镇、中心村集聚,可以使原来小、散、乱布局的农居点,转化为布局合理、设施完善的城镇或农村新社区,不但能改善农村生产生活条件、保护生态环境,也能提高基础设施的共享水平、节约固定资产投资,更重要的,是能优化城乡空间结构、促进城乡联动发展。
     第三,有利于推动社会转型发展。在推进农民“市民化”和人口城市化的过程中,通过农村宅基地(住房)置换城镇房产等机制,可以把农民原来在农村的最大“财产”置换出来,农民在城市安居乐业也就有了坚实的基础。更重要的是,大量农民在城镇“定居”以后,可以同步实现就业的非农化、居住的城镇化和生活方式的市民化,有效地扩大了居民的消费需求,有力地推动了社会结构的变迁和转型。
     (二)主要任务
      1、优化城镇(乡)空间布局
      分类引导城镇布局。坚持主体功能区规划对城镇体系和空间布局的基础性作用。一方面,着力构建“三群四区七核五级网络化”的城镇空间结构,另一方面,把国家级优化开发区域和省级优化开发、重点开发区域作为今后全省城市化建设的主战场,引导优化开发区内的城镇,向组团化、现代化、国际化的方向发展;加快推进重点开发区内的城市化发展;鼓励生态经济地区内的城镇,向集约化、生态化、特色化的方向发展;严格控制生态保护地区城镇开发强度,实现点状开发。
      突出城镇群空间形态。与环杭州湾、温台沿海、金衢丽三大产业带相对应,将城镇群作为组织省域城镇空间发展的主体形态。将杭宁温三大都市经济圈与浙中城市群作为带动全省率先发展、转型发展的重要地区。积极培育和发展城镇群中的重点城镇,打造新型工业化与新型城市化互动发展的示范区。大力实施中心镇培育工程,形成以众多小城镇为节点的网络状城镇发展格局和带状分布的中小城市群。
      构建新型城乡关系。按照统筹城乡发展的原则,构建中心城市-中心镇-中心村的空间网络体系,推动序列等级式的城镇体系向多重网络化的城镇(乡)格局转变。在城郊地区,实行融合式的整体开发模式;在平原地区,创新网络型的空间集聚模式;在丘陵地区,实行非均衡的有机集中模式;在西南山区,采用管制型的空间利用模式。
     2、加快农村人口城市化
     引导人口向城镇集聚。引导人口向重点开发区和优化开发区集聚,鼓励生态经济地区和生态保护地区的人口外迁。重点引导人口向中心城市、中心镇转移。促进城区人口的有序集聚与扩散。加强城郊人口的城市融入,促进市域公共设施的联建共享。加快撤并搬迁空心村、废弃村,促进农村人口向中心村集聚。
     加快“半城市化”人口转化。探索建立城市“拉动”和农村“推动”的双向驱动机制。深化城乡二元体制改革,重点是改善生活居住和社会保障,将在城市已有稳定职业和住所的进城务工经商人员转化为城市居民。加快城中村、镇中村、园中村改造步伐,重点是加强就业培训和素质提升,加快被征地农民的市民化进程。深入实施下山(库区)移民工程,重点是改变生活方式和提高自我发展能力,加快山区库区迁移人口的本地化。加强泛城市化地区的统筹发展,重点是提高居民收入和改善公共服务,真正实现农村人口的城市化。
     推进农村劳动力转移。适应工业化中后期农民分化、分业、分工加速的趋势,引导农民有序外出“转移”就业,扶持农民就近“转产”就业,鼓励农民就地“转身”就业,促进农村人口多渠道地向二三产业和城镇转移。加快建立城乡统一的劳动力市场。促进农村劳动力由“自耕农”向“种田大户”或“农业工人”转变。
     3、促进城乡要素自由流动
     加快农村承包地流转。坚持稳定承包权、放活经营权的原则,加快土地向高效率、高收益的大户集中。加快推行农村土地股份合作制,引导农民把土地承包经营权转化为长期股权,变分散的土地资源为联合的投资股本。探索建立科学合理的退出机制。推进农村土地流转由短期、无序、零碎的不规范流转,变为期限较长、相对有序、连片成村的规范化流转。
推进农村宅基地置换。坚持依法、自愿、有偿的原则,积极探索多样化的农村宅基地置换模式。探索宅基地置换货币、城市住房保障政策等模式,建立健全农村宅基地退出机制。推行宅基地置换住房、宅基地异地置换等模式。逐步建立城乡统一的建设用地市场。
     大力发展农村金融。重点建立现代农村金融架构,推进农村新型金融机构的设立。开拓和培育农村金融市场,实现城乡金融要素的自由流动。建立农村资金流通机制,引导更多的信贷资金和社会资金流向农村。加快农村金融结构调整,为农村发展提供必要的资金支撑。
    4、推进基本公共服务均等化
    推进城乡公共基础设施均等化。加快城乡一体化的交通基础设施建设,重点加强高速公路、干线公路和乡村道路建设,形成干支相连、区域成网、城乡通达的公路交通网络。加快城乡一体化的公共服务设施建设,重点加强农村供水供电网络、垃圾及污水收集处理设施、广播电视设施建设,形成以区域中心城市和县城为核心,以中心镇、中心村为基本联结点,覆盖城乡的电力、通信、公交、饮用水等公共服务设施网络体系。全面提高财政保障农村公共事业水平。
     推进城乡公共教育均等化。统筹配置城乡义务教育资源,推进城市优质教育资源向农村流动。大力发展城乡职业技术教育,形成以中等职业教育为主体、中高等职业教育相衔接、学历教育与职业培训并举、适应经济社会发展需要的现代职业教育体系。保障进城农民子女接受义务教育的权利。
     推进城乡公共卫生均等化。推动公共卫生资源向农村倾斜,基本建立起能够满足农村居民健康需求的农村公共卫生管理和服务网络体系。加快建立完善覆盖城乡的疾病预防控制体系、医疗救助体系、突发公共卫生事件预警和应急体系,重点推动农村集预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育引导“六位一体”的社区卫生服务网络建设。建立健全卫生监督等执法体系。全面推进全民健身计划。
     推进城乡社会保障均等化。建立全省统一、覆盖城乡的社会保障体系,实现职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险的全覆盖。实施城乡居民最低生活保障制度。推动农村新型合作医疗与城镇基本医疗的衔接,全面实行覆盖城乡居民的基本医疗保险制度。加快建立面向农业劳动者的农村社会养老保险制度。


     四、www.yabovip11.com推进新型城市化的对策建议
    (一)加强城乡发展规划导引
     1、有效发挥主体功能区规划的作用
     加强主体功能区规划的宣传,进一步明确规划的地位、功能分工和领域,强化规划的战略性、基础性、约束性作用。研究制定财政、土地、产业、环保、人口等相关配套政策,尽快使其在规范空间开发秩序、形成合理的空间开发结构等方面发挥作用。进一步补充完善主体功能区规划编制管理功能模块,加快推进“www.yabovip11.com基础地理信息系统规划协调与管理平台”建设,使之尽快形成重要专项规划空间协调功能和重大项目选址决策辅助功能。
     2、加强各类规划之间的协调
     加快建立层次分明、功能明晰的规划体系。即要强化主体功能区规划的基础性地位,突出发展规划纲要的战略导向,重视区域规划的统筹性作用,切实强化空间规划功能,明确专项规划定位。要进一步加强规划综合协调。促进各类规划编制有序、协调有力、实施有效、减少重复、避免交叉,重点关注规划协调的实效性和灵活性,强化各级规划实行的合理依法。
    3、建立城乡一体的空间管制体系
    建立和强化省级和市县级城乡空间管治体系。确定不同地域城乡空间管制的范围、方向、途径,实现从省域城镇体系向包括乡村地域的城乡空间体系延伸,促进区域要素与产业空间合理集聚,加快城乡区域社会经济发展的整合进程。研究制定城乡一体化的规划建设举措,对城乡空间资源利用、水资源统配、生态保护、村庄建设及社区公共设施建设等,进行统筹安排和综合协调。
     4、强化城市增长的边界管制
    划定基本生态控制线和规划建设控制线,加强生态保护,防止城市建设再度无序蔓延。明确省域中心城区的空间增长边界,控制建设用地的范围。建立分区分级的监管制度,对涉及城市发展全局的重大项目,不仅要认真进行专家论证和技术评估,还要广泛征询社会意见,并充分进行协商和协调,保证区域和城乡各级规划建设的科学、有序、有效的实施。
    (二)建立以城带乡发展机制
     1、推进基础设施向农村延伸
     加快实施基础设施的城市对接工程,全面提升农村自身的基础设施建设水平,提高城乡设施网络化节点的联动性,逐步实现城乡全覆盖开放型交通体系。继续推进城市文教体卫等基础设施向农村延伸,逐步完善以中心城市为主干、覆盖全省城乡的文教卫体网络,建成基本覆盖城乡的数字学问服务体系,实现县、乡、村基层服务网络全覆盖,增强空间布局的均衡性和公平性。重点推进政府的社会管理和公共服务职能向农村延伸。
     2、强化资金带动力
     建立完善财政支农资金的稳定增长机制,确保“三农”支出以及有助于城乡一体化发展的各项支出占财政可用资金比重逐年提高,加大城乡一体项目的投资。适当扩大农村贷款利率浮动幅度,从体制和机制上促进农村资金的良性互动,可在统筹城乡综合改革试验区率先开展承包地、宅基地和住房抵押贷款试点。推进农村金融体制改革,正确引导民间借贷,形成合理的农村金融机构体系,并鼓励农民工回乡创业。有针对性地改善农村金融服务,简化贷款手续,并创新资产抵押、多户联保等方式。
     3、促进城市优质资源服务农村
     鼓励各类投资主体于是入农资流通领域,建立以农业生产资料配送中心,促进流通企业和生产企业建立区域性农村商品采购联盟,建立质优价廉商品进入农村市场购销平台,建立健全农村新型流通体系。建立合理的人力资源流动机制,引导各类专业技术人才特别是大学毕业生流向农村;继续实施专业技术人才下乡活动。推进城乡信息网络建设,加强城乡之间各类信息的流动,促进农民转变价值观念和生活方式。
     (三)创新土地资源集约利用机制
      1、促进城市土地集约利用机制
     科学把握土地城市化的节奏,合理调整建设用地与非建设用地的变动比例,保持城市空间的理性增长。探索划定基本生态控制线和规划建设控制线,建立各级城市的增长边界管制体系。科学调整城市用地结构,加快“退(优)二进三”步伐,提升城市产业结构,提高单位土地的产出率。创新城市土管理方式,促进未利用和低效利用土地的再开发、再利用,综合运用市场与行政的手段,探索建立城市土地集约利用的长效机制。
      2、不断完善农村土地流转置换机制
     完善农村土地产权登记制度,加快推进农村土地登记确权工作。继续探索农村宅基地置换机制,在全省进行有计划、有步骤地加以推广。按照使用权租赁市场、使用权抵押和转让市场,以及开放的商业化流通市场等分步有序推进城乡统一的土地市场建设。加强土地流转仲裁机构建设,加强承包地流转的服务工作。创新农村土地征地制度,把被征地农民社会保障和就业服务、就业培训费用纳入征地区片综合地价,积极探索留地安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作等多种安置机制。
      3、积极扶持农业规模化经营
      积极培育农业规模化经营主体,鼓励社会资本和工商企业到农村承接、承租土地,单独兴办或与农民联办农业企业,同等享受国家支撑农村合作组织发展的有关政策,可按照促进民营企业和中小企业发展的有关政策予以支撑。适当放宽农用地的用途范围。积极探索引导农业龙头企业、专业合作社和社会专业人士采用单独或联合的方式建立土地流转中心,以市场化的运作模式推进土地规模经营。
     (四)深化城乡二元体制改革
       1、深化户籍制度改革
      建立城乡统一的户口登记制度。以实际居住地将人口统一登记为居民户口,恢复户籍制度作为反映公民身份、提供人口数据、保证公民平等参与社会活动和行使法定权利的基础性制度。加快户籍迁移制度改革。逐步实行居住证制度。通过深化户籍制度改革,形成一种“倒逼”机制,逐步推进社保、教育、医疗等与户口性质相关的配套改革。
      2、建立城乡一体的就业制度
     建立城乡劳动力资源及就业调查统计制度,将农村劳动力纳入就业统计体系。全面贯彻实施劳动合同法,切实维护合法权益。建立城乡一体的就业服务体系,发展多层次的就业服务体系。大力发展职业教育培训,形成覆盖城乡、布局合理、灵活开放的职业培训组织体系。
      3、完善社会保障制度
     提高社会救助标准。逐步提高城乡困难群体的教育、医疗救助标准,特别是要缩小城乡救助标准的差距。探索建立农村社会养老制度。探索建立“个人缴费为主、政府补助为辅”的储蓄积累式个人账户的农村社会养老保险制度。健全农民工的社会保障内容。不断完善新型农村合作医疗制度。在加快实现新型农村合作医疗制度全覆盖的同时,逐步提高大病统筹的标准,并积极探索逐步从“大病统筹”向“有病就医、有医就报”转变的途径。


课题负责人:刘  亭
成       员:王质明  庞亚君  王  琳  赖华东

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