亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第43期 2010年>> “十二五”前期研究 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/7/31
www.yabovip11.com“十二五”空间发展战略思路研究
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2011年,大家将进入崭新的“十二五”规划期。面对新形势和新征程,必须增强规划编制的科学性和前瞻性。自2008年11月以来,www.yabovip11.com发改委面向社会,组织开展了一系列“十二五”规划前期的研究。本刊将陆续刊登部分研究成果,共同探求浙江的转型发展之路。

     空间是一切经济社会活动的物质载体。当前,浙江正进入新型城市化和新型工业化互动、有机、协调推进的新阶段,随着科学发展观深入贯彻和落实,城乡和区域协调发展的不断推进以及都市经济圈培育力度的进一步加强,www.yabovip11.com空间发展思路和发展格局面临重大调整和优化。同时,面对国际金融危机带来的经济增长压力、资源环境约束带来的经济转型升级发展的紧迫性,要求不断创新空间发展模式和空间管理手段,实现空间发展与经济转型升级的良性互动。


     一、现状与问题
    “十一五”时期,www.yabovip11.com着眼于优化开发格局、统筹区域发展,进一步提出了“三带三圈一群两区”的空间发展战略格局。即积极构筑环杭州湾、温台沿海和金衢丽高速公路沿线三大产业带,培育杭甬温三大都市经济圈,推进浙中城市群的资源整合和经济融合,形成以主要森林资源和重要江河源头保护区为重点的“绿色屏障”,以及以海洋自然保护区和海洋特别保护区为重点的“蓝色屏障”。从总体上看,经过三年来的努力,全省空间结构得到进一步调整和优化,“三带三圈一群两区”的空间开发格局已初现雏形。但由于受资源条件、历史、体制等多方面因素的制约,www.yabovip11.com空间开发中仍存在一些突出问题。
    (一)人口经济布局不尽合理
     从近期发展态势来看,全省环杭州湾、温台和金衢丽三大区域间经济布局与人口分布不合理的问题仍较为突出,地区间人均收入差距呈扩大趋势。2008年,环杭州湾地区以全省51.2%的人口,实现全省66.7%的生产总值,而金衢丽地区拥有全省20.4%的人口,仅拥有全省12.5%的生产总值;温台和金衢丽地区的人均一般性公共服务支出分别为环杭州湾地区的59%和66%。2005~2008年期间,温台和金衢丽地区城镇居民人均可支配收入年均增速分别为5.4%和12.5%,低于环杭州湾地区的13.2%;温台和金衢丽地区农村居民人均纯收入年均增速均为11.8%,低于环杭州湾地区的13.1%。
    (二)经济资源分布相对错位
     “十一五”以来,高强度国土开发使部分区域的生态环境负荷不断加大,特别是www.yabovip11.com水环境系统相对独立、封闭,八大水系大多源自本省境内,且城镇和产业集中布局在占全省国土面积20%左右的平原地区和河谷地区,造成污染物排放的相对集中,水环境容量十分有限。与此同时,全省可利用土地资源主要集中在浙中、浙北和环杭州湾等经济和人口密度相对较高的区域,但这些区域也是全省耕地主要分布区,区域内经济发展、城市空间拓展与耕地保护的矛盾较为突出。全省水资源总体上呈西南丰富、东北缺乏,浙中经济发达市县及舟山等海岛地区水资源严重匮乏,城市群和都市经济圈建设面临较大的资源环境尤其是水环境压力。
     (三)跨区域开发受体制制约
      由于认识上的偏差和体制约束,目前按行政区推动发展的思路仍占绝对主导地位。发达地区要发挥经济集聚优势,实现率先发展;欠发达地区要通过集聚要素资源加快发展,实现经济赶超。这种所有市、县、镇都要大开发、大发展的倾向,使以地方利益为出发点的无序开发行为难以得到有效遏制,一些跨区域的空间开发战略在实施中难以得到有效落实,不利于形成分工合理、优势互补的空间开发格局。同时,作为中国县域经济发达省份,“扩权强县”政策深刻影响着全省经济社会发展的空间布局形态。
    (四)空间开发总体效率偏低
     目前,www.yabovip11.com“三带”、“三圈”、“一群”的空间范围基本上以设区市为单元进行划分,区域内部开发与保护的空间范围缺乏明确的界线与差别化开发要求。产业带、都市经济圈和城市群规划主要以加快产业和城市化发展为目标,以宏观引导为主要手段,而缺乏空间开发上的约束性手段和配套政策。总体上看,www.yabovip11.com空间开发仍处于粗放型阶段。此外,www.yabovip11.com在“绿色GDP”和生态补偿机制等领域的探索已走在全国前列,但现有区域政策不完善,促进区域协调发展的配套机制尚未有效建立,影响着省域空间整体开发效率和开发水平的提升。


    二、背景与趋势
    (一)战略背景
     空间发展战略是一个动态概念,既与资源环境的空间分布、经济与城镇发展现状等密切相关,并成为其演变、优化的重要依据和基础,也与经济社会发展的阶段,特别是城市化发展阶段以及发展战略的目标导向密切相关。综合考虑,“十二五”时期影响www.yabovip11.com空间发展战略的主要因素包括:
      科学发展观的深入践行。“十二五”时期深入践行科学发展观在空间发展上主要体现为:以发展为第一要义,为全省经济社会发展提供物质空间的保障;围绕以人为本这个核心,要求进一步推进基本公共服务均等化,更加突出中小城镇和中心村服务功能改善;按照全面协调可持续的要求,进一步加强生态环境保护,建立绿色健康生活的区域空间资源开发与管理模式;运用统筹兼顾的方法,协调城乡与区域发展,进一步推进环杭州湾、浙中等区域性城市群和杭州、宁波、温州、金华-义乌等现代都市区建设。
     保增长促转型的内在要求。反映在空间发展导向上,既要通过空间要素资源的高效供给与有效保障,为经济增长提供积极支撑,也要倒逼与引导并重,通过空间资源的集约利用和差异化开发,力促经济发展方式的转变。特别是考虑到www.yabovip11.com空间资源相对缺乏和资源分布与经济分布存在较大的错位,需进一步把全省视为一个有机整体,优化空间开发战略,强化区域优势互补、合理分工、进退有序、协调有力,推进经济社会发展转型升级。
    主体功能区的推进形成。划分主体功能区主要考虑可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度、战略选择等多种因素,不同类型区域有着不同的功能定位和发展要求,适用不同的区域发展政策和绩效考核制度,实行分类开发和差异化管理。“十二五”时期,推进形成主体功能区的力度将加大,效果将逐步显现,并将对全省空间发展模式和空间管制模式产生积极影响。
     海洋综合开发的加快加强。www.yabovip11.com正在加紧相关前期工作,力争通过突出www.yabovip11.com海洋资源优势、海洋开发体制优势、海洋特色产业优势,以及维护国家经济安全与权益维护的重要性,使www.yabovip11.com海洋综合开发也上升为国家战略,积极促进沿海和海岛重点区块开发和蓝色国土与生态环境保护,大力发展“蓝色经济”,更好地带动沿海产业带建设,杭州、宁波、温州都市经济圈培育和现代海洋产业体系建设,特别是港航强省建设,进一步实现www.yabovip11.com和我国沿海地区城市、产业和人口等空间布局的优化合理。
     快速铁路网络的建设完善。www.yabovip11.com正处于城市化从加速阶段向速度和质量并重转型阶段,快速交通网络的建设和完善,将进一步强化区域协作和分工,超越行政区域界限的区域性城市群和都市区功能将得到进一步整合和提升,区域空间形态以及空间格局面临进一步优化和重塑。www.yabovip11.com将在“十二五”时期建成比较完善的快速铁路网络,形成区域中心城市半小时经济圈、省域2小时经济圈,将进一步增强区域城市间的“同城效应”,极大地改善腹地区域、末梢区域和边界区域的发展条件。
   (二)基本趋势
    空间资源利用集约化。如果不考虑土地复垦整理、滩涂资源开发和农保地指标调整,www.yabovip11.com未来符合国土空间开发条件的可新增建设用地仅约0.14万平方公里,相当于现已开发面积的15%,空间资源十分有限。“十二五”时期进一步科学统筹土地资源开发,加强存量土地改造与再利用,加强新兴战略发展空间的科学规划与统筹协调,提高土地开发强度,实现空间资源集约开发,成为必然选择。
    空间发展路径区域化。随着《长江三角洲地区区域规划》和省内三大产业带规划,以及杭州、宁波都市经济圈建设规划等区域规划的编制与推进实施,都市经济圈和城市群的集聚辐射作用日益显著,通过区域内基础设施、产业集群、人才科研、金融信息等领域紧密的交流合作、功能互补,实现县域经济向区域经济的转变,实现区域间发展的协作化、协力化和错位化,呈现出空间发展路径区域化趋势,“十二五”时期将更加突出。
     空间开发体系层级化。空间开发模式已从单个的城市或组团城市转变为城市体系的层级化,最高层次为以上海为核心,杭州、宁波、苏州-无锡、南京为副中心的长三角城市带(群);其次为以区域中心城市为中心,密切联系的周边城市为重要组成的都市经济圈;第三为位于都市经济圈外侧或之外,具有一定发展基础和较大发展潜力,可成为区域发展新增长点的次经济圈(或次经济区);第四层次为重点经济开发区、城市新区和中心镇。
    空间功能价值递进化。空间形态上,从单个城市或镇的各自独立发展向组合城市、城市群和都市圈的协同发展递进;空间用地功能上,从农村用地向城市用地递进,从制造业用地向服务业用地递进;在用地的效益上,从低价值利用向高价值利用递进。“十二五”时期空间开发层次递进化要求将更加突出。
    空间环境影响生态化。经过数十年的快速增长,www.yabovip11.com面临日益严重的环境压力。面对全球气候变暖和国家约束性的节能减排,以及经济社会可持续发展的现实与战略要求,生态化成为www.yabovip11.com空间发展的重要取向,一方面将进一步强化区域生态空间保护力度,另一方面将加强污染综合防治和生态保护与修复,加强生态廊道、绿色斑块、水网湿地等城市生态系统建设。
    空间管制要求差异化。空间资源开发要因地制宜,要与其在全国、全省及区域中的总体功能定位相适应,与生态资源环境承载能力相适应,与经济社会发展阶段和潜力、目标相适应。www.yabovip11.com已明确提出保护浙西北-浙西南山地丘陵生态“绿色屏障”和浙东-浙东南海洋“蓝色屏障”,对其空间资源开发的管制要求,相对于杭州、宁波、温州等都市经济圈和杭州湾滨海、温台滨海、浙中西低丘缓坡等发展空间较大地区,将进一步体现差异化要求,增强区域生态屏障功能。


    三、思路与布局
   (一)基本思路
    以科学发展观为引导,按照党的十七大精神和实施“两创”总战略要求,积极实施空间有机发展战略,将空间开发的调整优化作为积极应对国际金融危机、推进新型城市化、加快经济转型升级、加强生态浙江建设的重要举措和战略途径,把握空间开发的集约化、区域化、层级化、梯度化、生态化、差异化的总体趋势,坚持空间资源配置中的政府引导和市场机制基础性作用的紧密结合,坚持空间开发战略与新型城市化、新型工业化的良性互动,着力完善“三带四圈两翼八区”空间布局,着力充实、更新空间布局内涵,着力创新、完善空间布局优化所需体制机制,努力形成功能明确、结构合理、优势互补、协调有致的全省空间开发新格局。
    (二)发展战略
      把“空间有机发展战略”作为www.yabovip11.com“十二五”及今后一个时期空间开发的主战略。空间有机发展战略把空间视为一个可持续发展的有机整体,强调区域的空间开发强度必须与区域资源环境承载能力相适应,区域发展方向必须与相关区域的功能相衔接,当前的发展必须与长远的利益相协调,实现空间开发的协调、有序、集约,成为经济社会持续发展的支撑和保障。“十二五”时期www.yabovip11.com空间有机发展战略主要体现在以下四个方面:
     战略布局上,功能有别。科学合理划分主体功能分区。开发类区域要围绕产业带和都市经济圈的规划建设,成为全省经济增长和工业化、城市化的主载体,并不断提升在全国的战略地位和国际影响能力;保护类区域要成为切实推进人口和产业的有序退出,以及以点状开发为主要形式的生态型发展模式,成为www.yabovip11.com乃至更大范围内可依托的生态屏障。
     开发模式上,疏密有致。优化开发区域重在开发质量的提升,进一步提高人口和经济的承载量,重点开发区域要适当提高开发强度、扩大开发规模,生态经济区域要适当控制开发空间的扩张,优先发展生态经济,生态保护区域要适度降低现有开发强度,强化生态环境的保护,禁止开发区域重在生态和学问的严格保护,禁止一切不符合功能定位的开发活动。
发展导向上,主次有序。进一步加强海陆联动、山区平原联动,推进相关产业、城市新区、快速交通网在空间上向沿海地区、平原地区的倾斜和集聚,同时结合产业梯度转移,有序推进浙江中西部地区适宜开发区块的开发建设,引导山区、偏远地区人口和经济内聚外迁。
      政策配套上,保障有力。加快空间规划的法规化,有效增强规划的统一性和统筹性,从制度上避免各自为政。同时,进一步制定与落实差别化导向的主体功能区政策,提高政策的针对性、操作性,引导和促使不同类型功能分区中政府行为和市场力量对空间资源的配置方向与整体战略意图相一致,推进形成主体功能区,形成科学合理的空间开发格局。
    (三)总体布局
     “十二五”时期宜积极推进、深化、形成“三带四圈两翼八区”的空间总体布局。
      三带,即三大产业带。“十二五”时期建设的重点是积极优化提升产业带内涵,切实成为全省“十二五”时期新型工业化的主载体。环杭州湾产业带重在结合新型城市化建设,加快传统优势产业的中高端化转型和高科技产业、现代服务业的培育,加强环杭州湾城市群空间功能结构的整合优化及其与上海、江苏沿江、环太湖等城市群的有机对接,成为我国和www.yabovip11.com发展转型升级的示范区、增强经济国际竞争力的主导区、新型城市化和服务经济建设的先行区。温台沿海产业带和金衢丽高速公路沿线产业带重在结合新型工业化建设,加快新型临港重化工业、品牌化日用轻工业的做大做强和高新技术产业的引进培育,加强城市服务功能的提升和发展空间的有序拓展,成为我国和www.yabovip11.com重要的新经济增长极、新城市发展带。同时,加强三大产业带间在交通、产业、资源、要素等方面的对接,加强产业带间薄弱地区的经济发展和城市培育,增强对接的载体与能力建设,推进产业带的优势互补与融合发展。
      四圈,即四大都市经济圈。杭州都市经济圈重在进一步加强区域规划和体制探索创新,增强对周边市县的辐射带动,增强与上海、南京都市经济圈的交流对接,优先集聚高端要素资源,做大做强高技术产业和现代服务业,提升在全省、长三角地区和全国的综合实力与战略地位。宁波都市经济圈重在进一步推进宁波-舟山港一体化,加强国际现代港口城市服务功能建设,增强宁波-舟山港和新型临港重化工业群的国际竞争力,加强国际金融、信息服务等高端服务业的培育壮大,在推进环杭州湾与温台沿海两大产业带的对接融合中,实现综合实力的大提升。温州都市经济圈重在进一步推进滨海重点开发区域规划建设和新型现代临港重化工业培育发展,进一步释放和提升体制机制活力,加强宜居城市建设,加强中心城区与瓯江口区域、瑞安城区、乐清城镇群间的功能对接、整合与优化,增强在高端人才、金融、信息、科研、航运等领域的集聚辐射能力,增强长三角地区与海峡西岸经济区对接桥头堡功能的培育和提升。金华-义乌都市经济圈重在进一步加强跨区规划及相关制度创新突破,加强区域中心城市服务功能的培育,加快金华科教学问、高技术产业优势与义乌国际商贸、会展、物流优势的共建共享,增强义乌小商品指数产品开发和国际定价权影响力提升,增强对衢州、丽水和皖赣闽近浙地区的辐射带动,增强与杭州、宁波都市经济圈的功能对接。
      两翼,即两大生态屏障。浙西北-浙西南山地丘陵“绿色屏障”建设结合宅基地流转制度改革和中心村、中心镇规划建设,加大生态移民和向生态型经济转型力度,进一步减少人类活动区域、范围和强度,同时加强污染治理和生态修复,加强森林病虫害和火灾防治,加强林相的科学改造和水土流失面积的有效治理。浙东-浙东南海洋“蓝色屏障”建设重在通过环保、海洋部门间的合作工作机制建设和监控体系、奖惩体系的完善,加强海洋污染防治的陆海联动,加快实现百分百达标排放,并逐步提高达标排放的标准,实现排放总量和污染物总量的下降。加强生态海水养殖的全面推广,在提高海水产品品质和安全标准的同时,适当减少低附加值产品养殖密度、范围和总量。加强与上海、江苏、福建等周边省市的合作,共同推进长江口和东海近海污染防治和生态修复。
      八区,即八个次经济区。即余姚-慈溪、嵊州-新昌、台州温黄平原、永康-武义-缙云、三门湾、衢州盆地、湖州南太湖、乐清-玉环等八个次经济区,以成为www.yabovip11.com区域经济增长的重要生力军,以及促进区域协调发展,特别是三大产业带对接和都市圈能级提升的重要力量。次经济区是相对产业带和都市经济圈较低层次的经济发展空间。选择标准主要有4条:一是拥有等区位交通条件优越、城市和经济发展基础较好、土地等资源潜力较大等硬件基础;二是处于三大产业带上或交汇地带、四大都市经济圈非核心圈层或外围,相对独立于都市经济圈,但可与之有较密切经贸联系的经济区域;三是多是跨行政区域的,可通过区域一体化释放被抑制的区域发展活力,构建形成新兴的组合城市和城镇群;四是对全省区域协调发展贡献较大,或者对提升www.yabovip11.com省际乃至全国影响力较大的经济区域和城镇。


     四、举措与建议
    (一)积极推进形成主体功能区
      加快制定出台和组织实施www.yabovip11.com主体功能区规划,积极制定和完善并有效实施差别化区域政策,包括产业政策、环境政策、土地政策、财政政策、投资政策、人口政策及其绩效考核等在内的区域政策;加强国民经济与社会发展总体规划、区域规划、专项规划,以及城乡规划、土地利用规划、生态环境建设规划等相关规划与主体功能区规划的衔接,切实使主体功能区规划成为“十二五”全省在经济社会发展、城市建设、土地资源优化配置、重大项目布局、生态环境保护等领域的重要基础和依据,推进形成主体功能区。
    (二)积极促进城市群培育和提升
     突破行政区边界的限制,加强区域性城市群的培育和功能提升,形成一批港口航运城市、科技教育城市、学问旅游城市、商贸会展城市、物流信息城市等特色城市,带动城市群综合竞争力的大提升。www.yabovip11.com城市群的培育提升大致可分为三类:一是以杭州、宁波、温州、金华-义乌为核心城市,按照都市经济圈标准和要求规划建设;二是以余姚-慈溪、嵊州-新昌、永康-武义-缙云等为代表的以组合城市为中心,按照次经济区标准和要求规划建设;三是以浙北网络化城市为代表,由多个能级基本相当的城市群落组成的城市群。
    (三)积极优化空间开发平台体系
      浙江区域开发体系在层级上,以整个www.yabovip11.com域为基本面,向上可分为两个层级,一是长三角地区的重要组成,是长三角城市带的重要组成,也是上海国际金融、航运中心重要参与者、共建共享者;二是以力争海洋综合开发上升为国家战略为契机,把浙江纳入国家沿海开发开放中的重要一环。向下可分为四个层级,一是三大产业带,基本覆盖全省;二是四大都市经济圈,是推进三大产业带形成中的重要组成和动力源泉,并需实现两者的良心互动;三是次经济区,是www.yabovip11.com区域经济增长的重要生力军,也是区域协调发展,特别是三大产业带对接和都市经济圈能级提升的重要力量;四是县城和中心镇,作为承载全省经济增长的重点开发区块。
    (四)积极推进省域分工与协作
      按照空间有机发展战略理念,对欠发达地区(绝大部分为山区),要结合下山移民和基本公共服务均等化的推进,加强重点城镇的点状培育和人口的内聚外迁,改善基础设施和人居环境,提升居民生活品质。对处于战略发展空间的县市(多处于中等发展水平),要以次经济区的规划和建设为重要载体和途径,科学有序推进低丘缓坡资源的分类开发,拓展发展空间,优先发展生态经济,提升经济规模实力和城市化水平,成为区域性新的经济增长点。对具有可围滩涂资源丰富的沿海和海岛县市,要科学生态开发滩涂资源和岸线资源,有序规划建设一批重点海洋产业集聚区和临港新城,推进海洋经济强省和港航强省建设。同时,大力创新区域协作的方法与手段,丰富区域协作的渠道和形式,提高区域协作的效果。
    (五)积极引导省际合作和发展
      发挥比较优势,在更大范围内积极形成优势互补的新空间开发格局。进一步参与、推动长三角一体化的深度发展,特别是要大力增进与上海在国际金融中心、国际航运中心建设上的有机对接,并在此过程中不断提升www.yabovip11.com自身的战略地位。加强与江苏在产业、科技、人才、环保等领域的对接,特别是加强苏南高新产业向浙北的延伸与联合,实现苏南外资与浙江民资的联合。结合国家海峡西岸经济区、皖江城市发展带、环鄱阳湖生态经济区等区域规划或意见的制定与实施,做实四省九市区域协作机制等省际合作平台。结合四川地震灾区重建、成都-重庆经济区规划、武汉城市群规划、辽宁沿海发展带规划等,加强www.yabovip11.com与非接壤中西部省市,在产业梯度转移、能源与粮油等资源合作等方面加强战略合作,推进www.yabovip11.com空间资源的外延化利用和资源环境等安全保障体系的健全。
    (六)积极加强生态环境保护和建设
      按照生态省建设规划、主体功能区规划、海洋功能区划等明确的不同功能分区及管制要求,加强生态品牌建设。重点加强浙西北-西南山地丘陵生态“绿色屏障”和浙东-浙东南海洋“蓝色屏障”建设,提高山地丘陵区的森林质量和近海水环境质量,有效减少水土流失和劣四类海水的面积。积极拓展生态屏障内涵,加强平原水网地带清水河道和周边湿地,以及产业带和城市群内部生态廊道建设,有效提升城市化质量和居民生活品质。

课题负责人:徐伟金
成        员:周世锋  秦诗立  俞  莹  沈  锋 

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