亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第39期 2010年>> 经天纬地 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/7/13
精心做好“十一五”规划评估工作
刘 亭

    一、开展“十一五”规划中期评估的重要性
    (一)人大监督政府履职的要求
     开展规划实施的中期评估,是人大监督政府履行职责的要求,是一项法定的工作。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三章第二十一条明确规定,“国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准之后,在实施的中期阶段,人民政府应当将规划实施的情况的中期评估报告提请本次人大常委会审议。”人大作为权力机关,对人民政府的行政运作进行监督,这既是它的使命,也是其履行监督职能的一个重要内容。
     作为政府,中长期规划一要编制,二要实行,三还要评估,评估报告要报给人大常委会审议。如果这个规划的实行经过中期评估,确实需要调整的,那么调整的方案还要提请人大审议通过。既然这项工作是法定的,是无可推卸、必须要干好的,那大家就要高度重视、认真对待,把它精心做好。
     (二)本轮发展规划得以有效实施、圆满完成的必经阶段
     关于怎样来促使规划得以有效实施,我曾用“六个要”做过一个概括:
     第一,规划编制上要有体系。从2004年开始,省发改委汇总各个部门的意见,经省政府认可,把整个“十一五”规划体系分为三大类。第一类就是总体规划,即“十一五”规划《纲要》;第二类是区域规划,包括长三角区域规划和三大产业带规划;第三类是专项规划。专项规划里面又分了三个层次,一是重点专项规划,二是主要专项规划,三是更为具体的子规划。所有这些规划,都纳入“十一五”发展规划的体系。这也就是说,编规划不是兴之所至,而是必须要进入清单、进入目录、进入体系的。
     第二,责任分解上要有方案。规划编制出来并经审议通过和正式发布以后,是需要有人去实行的。谁去实行?实行什么?一定要有一个责任分解、各司其职的方案。www.yabovip11.com2006年初省人大一通过“十一五”规划《纲要》,省发改委马上就沟通协调相关部门,对规划的责任进行了“分派”和“确认”,也即“认领”。责任分解方案代拟稿经省政府同意后发文,把“十一五”规划确定的主要的目标、任务,分解落实到有关的部门和市地。
     第三,工作推进上要有抓手。要达到规划目标,必须要解决好相应的“桥”和“路”的问题,要有达成目标的途径、平台、载体和抓手。比如说大家讲加快新农村建设,在“十一五”规划《纲要》中,就有“千村示范万村整治工程”、康庄工程、兴林富民工程等“十大工程”。把这些抓手和载体给明确了,切实加以推进,五年之后大家就会看到新农村建设的一些实实在在的成果。
     第四,空间布局上要有基准。这里主要是指主体功能区规划。大家国家几十年的发展,现在回过头来看,传统的模式有一个很大的问题,就是大家要做的事情,和国土空间开发的规划和实施是严重脱节的。事实上,并不是所有的国土空间,都可以用来搞开发。大家960万平方公里的陆域国土面积,根据它的地形地貌、资源条件、生态状况,有些是可以开发的,但有些是不可以开发的;即便是开发,也有一个强度的问题。过去大家完全不顾及开发的环境和生态后果,一会儿围湖造地,一会儿又退田还湖;一会儿毁林开荒,一会儿又退耕还林,办了很多的蠢事,对日后的可持续发展,也人为地造成了很多的障碍。
    现在看来,整个国土空间的布局和开发包括涉及空间的城乡规划、土地利用规划等,还都缺乏一个基准。一个地区到底是重点开发,还是优化开发;是限制开发,还是禁止开发,需要根据资源环境生态的禀赋、现有开发的状况、未来开发的潜力,明确它的主体功能定位。而编制主体功能区规划,就是做好这项基础性的工作。www.yabovip11.com是全国的八个试点省份之一,大家正在抓紧进行工作,试划的方案也已经出来了。今后经过一系列的协调校正、修改完善、正式通过以后,就可以为大家的空间布局和开发提供一个基准。
    第五,实施带动上要有项目。这一轮“十一五”重大项目规划,共安排了249个重大项目。具体分为三个层次,一是“实施项目”,二是创造条件“争取实施”的项目,三是虽然一时条件还不具备,但可以超前谋划,开展机会研究的“预备探讨”项目。五年规划期内这些项目要完成的总投资有7581个亿。这个规划是经过省政府常务会议审议通过的,是专项规划序列里地位最高的重点专项规划。当然,地方上还有不同层次的项目,对本级规划的实施也会起到带动作用。
     第六,绩效上要有评估。这是保证规划实施进入良性循环的重要手段。编完拉到,这是一个大毛病。怎么整改?就是要进行评估。开展评估一是可以提升编制的质量,二是可以强化实施的力度,三是可以减少再次发生的失误。评估需要务实,需要“检讨”,需要与时俱进,需要持续创新。
    (三)深化规划管理体制改革的重要环节
     发改委作为发展规划体系的牵头部门,要顺应国家行政管理体制改革的大趋势。这次国家推行“大部制”改革,其中就要求国家发改委少管一些具体的琐务,多抓一些宏观的大事。而真正宏观、长远的发展蓝图,毫无疑问就是发展规划。尽管这是一种对发展而言比较虚化的导向和引领,但是就政府的科学行政而言,却是大有裨益的。越往后去,规划越会成为社会的“第二法则”,或谓“第四种权力”。
     规划也是一种调控手段。十七大报告讲到完善宏观调控体系,第一句话讲的就是“健全规划体系”,后面再讲到财政、金融手段,等等。发展规划“体系”的真正起步,应该说也就是近些年来的事情。“十一五”之前,大家更多的发展规划,都是按约定俗成的方法和步骤:计委谋划(《思路》)、党委引导(《建议》)、政府编制(《纲要》),人大通过(《决议》),然后各部门和各地方分头实行。但这种“规矩”,说句老实话还是凭老经验办事,是“师傅带徒弟”,没有很周详的制度。
这回编制实施“十一五”规划,大家不但明确了规划编制体系,出台了区域规划编制的技术导则、专项规划的管理办法,还建立健全了省政府规划协调会议制度。与历史上的五年规划相比,这次所有建章立制的成果,都体现了对规划体制的全面建构。现在进一步完善规划体制,很重要的就是要把评估这一环节给强化起来,使之成为整个规划体制中的有机组成部分。
    (四)强化公共服务的重要手段
     从公共管理的角度,大家参与规划编制、评估,实际上都是为了有效地实施规划。人们在讲到政府转型的时候,都是说要打造服务型政府。但我个人觉得,笼统地这样提是不尽确切的。准确地讲,应该是打造“公共服务型”政府。政府提供的服务,是着眼于全体民众的公共利益而衍生出来的管理需求。作为公共服务来说,规划工作确实需要大大强化。
     首先,规划是导向,是龙头,也是生产力。规划是政府的基本职能之一。人们经常说“不懂规划的领导是瞎领导,领导不实行的规划也是瞎规划”。从一开始编制“十一五”规划,吕省长就说了,规划编出来是一定要实施的;规划对全社会市场主体都有作用,但主要是“管政府”的。这些话讲得很到位,也很经典。
      其次,规划还是运行调控的一个基本手段。举个例子,前一段时间整顿开发区,核心的一条就是审核开发区是否符合“两规”,即城市总体规划和土地利用规划。如果不符合“两规”,就不能给你“戴帽”、“正名”、“准生”;自己戴上了也要把你给摘下来。我曾戏言:现在空间开发活动的管理,就像是“五马分肥”的阵势:绝大多数的土地,是归国土资源部门管的;山地、林地,是归林业部门管的;淡水水面,是归水利部门管的;海洋海域,是归海洋部门管的;城市建成区或规划区的范围之内,是归城建规划部门管的。如果说发改委要批什么项目,这五个部门不点头,那就办不成。硬要去批,也是“空中楼阁”,并不能真正落地。在这种情况下,具有空间资源配置和开发内容的规划,就起到了很大的作用。


    二、拓宽思路,创新方法,以科学发展观来统领规划中期评估工作
    第一,大家工作的主线和目的,要突出“科学发展”四个字。
    实际上,就是要借此践行科学发展观。推进过程中所强调的,就是科学发展观的贯彻与落实。在大家的规划工作中,既不要为编规划而编规划,也不要为评估规划而评估规划。大家编制实施这个规划,或者通过中期评估来调整和优化这个规划,目的就是要在中国大地上更好地推进科学发展。这个终极的目的性,一定要想明白,决不能因为拘泥于一些技术性的问题而模糊了大家的主旨。以科学发展观为统领,来编制一个全新的五年规划,这是大家这一代规划工编辑的“三生有幸”。大家自始至终地参与其中,也是为推进科学发展观的落实,作出大家应有的贡献。
     科学发展观是大家开展中期评估工作最高的价值取向。这个理念清楚了,大家的评估工作就有了基准,就有了方向。所以,要把“十一五”发展规划的中期评估工作,提高到贯彻落实科学发展观的高度。科学发展观跟省里现阶段的经济社会发展相结合,就是“创业富民、创新强省”的总战略。“转型升级”是去年浙江全省经济工作会议上省委、省政府提出的战略要求,它和中央提出的“转轨发展”,是完全吻合的。
     大家传统的发展模式是不可持续的,必须“痛定思痛”、“改弦更张”,并且“另辟蹊径”,以此来谋得大家“别开生面”的发展。我国经济总量在全球GDP的总额当中只占到5%,但大家却耗用了占全球8%的石油和天然气,占全球38-39%的煤炭和48%-49%的水泥!大家是一个缺油少气的国家,现在大家进口的油气比重已经占到了45%。未来肯定会跟日本一样,大头是依靠国外进口。在这样的大背景下,大家低效利用资源的发展模式,资源支撑不了,环境也承载不了(一个温室气体排放就不得了);肯定是做不大的,也是走不远的。三十年的辉煌,在人类发展史的长河中,不过是短暂的一瞬。如果不能与时俱进,大家过往的“崭露头角”,也很可能就是“昙花一现”。说到底,大家必须要促进发展模式的持续创新和全面转型,这就是党中央提出科学发展观的最大针对性所在。大家作规划的,也一定要强化这个概念。
    第二,大家在开展评估工作的过程中,要很好地把握几个关系。
     第一个,要把握好和人大的关系。人大常委会的《监督法》确定要对发展规划进行中期评估,所以大家开展这项工作是有法律依据的。发改委在3月17号去汇报省里的“十一五”规划评估工作方案时,省人大常委会的领导作了重要指示。这里也向大家作一个简单的传达:一是开展中期评估是《监督法》的要求。开展中期评估工作,主要是为了推动和促进政府的工作。二是开展中期评估工作要注重实效,在程序上做“减法”,在效果上做“加法”。也就是要简化程序,从“管用”和实效的角度来设定评估的程序,简便易行。三是根据《监督法》的要求进行中期评估,是一项全新的工作,所以要坚持先易后难、循序渐进。四是在评估规划对象的选择上,主要是那些领导更为重视、群众更为关注的发展规划,尽量少而精。为此,这次省人大确定要开展中期评估的,主要是“一总四专”五个发展规划。“一总”就是www.yabovip11.com国民经济和社会发展“十一五”规划《纲要》,“四专”就是省发展委牵头编制的“十一五”重大建设项目规划、社会发展规划,省科技厅牵头编制的“十一五”科技强省规划,省环保局牵头编制的环境保护规划。五是在评估的内容上,主要包括肯定成效、发现不足、提出完善或调整的建议。
     第二个,要把握好和政府的关系。发改委作为一个综合部门,受省政府的委托,牵头来开展“十一五”规划评估这项工作。大家所做的工作,是完成政府交办的任务。最后到人大的汇报,是政府的领导去汇报,这个关系一定要“拎得清”。成绩问题怎么看,下一步有什么“动作”,这些个重大内容,一定要向分管的政府领导及时汇报请示,一定要上政府的常务会议进行专门的审议。大家要善于领会政府领导的意图,把具体的工作做细做实做好。
     第三个,要把握好和相关部门的关系。和部门要建立良好的互动关系。比如说大家这个“十一五”发展规划的《纲要》,同哪个省级部门没有关系?多少不论,我看都有。与此同时,还要牵涉到许多地方政府。对于“十一五”规划涉及的内容,大家事先都要“温习”几遍,做到“心中有数”,然后才能调动各级、统筹各方,做到“涓涓细流、百川归海”,汇总整理出全面而准确的意见和建议。
    第四个,要把握好和专家、和公众的关系。评估工作和编制规划一样,都要坚持“广开言路”,这也是决策民主化和科学化所要求的。要用心选取合适的路径和方法,真心诚意地广泛听取专家和公众的意见,兼收并蓄,博采众长,为我所用。
    第三,大家在推进评估工作的全过程中,还要注重创新,注重积累。
现在大家常用的,还主要是一些传统的方法。适当引进一些成熟的市场经济国家规划评估的方法,可以起到一种借鉴和验证的作用。好比说大家现在搞主体功能区规划,首先会推出一些国土综合评价的数据。这些数据是否可靠,还需要去和全省相关县区进行比照,经过验证。
要把评估的全部工作纳入到“有计划”的轨道。最后要把这些必不可少的环节、程序性的要求、“规定动作”,能够纳入到一个严密科学的评估程序里面。这个制度的创新,需要结合工作推进的最新情况。大家要勤于思考,多加提炼,最后把它固定下来。这样的话,下一次的评估大家就有了扎实的制度和工作基础。
     希翼通过这次中期评估,大家对于“十一五”发展规划,有个重新的回顾和学习;对于当下的发展实践,有个重新的分析和思考;同时在此基础上,对规划做出适当的评估和调整。希翼从以上三个层面,体现出各位的能力和水平,也体现出大家作为从事这次“十一五”发展规划的规划工编辑应尽的那份责任。


(本文系编辑2007年4月30日在全省“十一五”规划中期评估培训班上的小结讲话)

 _
  上一篇:我国资源枯竭城市转型路在何方
下一篇:国民地位:历史长河的回望

关闭窗口
XML 地图 | Sitemap 地图