亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第39期 2010年>> 资源与城市发展 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/7/13
国外资源型城市产业转型及其对我国的启示
张冬冬

     一、国外资源型城市产业转型的模式
    (一)“主动式”与“被动式”
    “被动式”产业转型是“资源枯竭、迫于无奈、被动应付”,是处于衰退期和枯竭期的无奈选择,具有困难大、成本高、时间长、效果差等基本特点。“主动式”产业转型是“资源未枯、积极主动、循序渐转、良性发展”,具有困难小、成本低、效果好等基本特点。
      从国外的实践看,只有美国洛杉矶属于“主动式”产业转型期,该市在坚持石油开发这一主导产业的同时,制定了发展替代产业的政策,用石油开发积累的资金分阶段、有步骤地向下游产业投入,向新产品、新技术、新产业领域逐渐倾斜和渗透。而其他的城市都是一种无奈的“被动式”产业转型,虽然由于政策力度以及城市自身的条件不同使得一部分城市较为成功地实现了产业转型,但是要看到它们都经历了产业转型的艰难过程。
    (二)“政府主导式”与“市场主导式”
    “政府主导式”主要以欧盟为代表。政府成立专门委员会和其他相关组织,制定详细目标、计划和政策,促进产业转型。1975年,建立了欧洲区域发展基金和区域政策委员会,提出了共同区域政策的概念,主要任务是维持欧盟成员国的产业平衡,援助衰退产业区,其中包括大量的资源型城市。仅1989年至1995年期间,欧盟对于重点需要产业转型的地区给予的资金援助就达到了2500亿美金。法国洛林地区争取到了欧盟及法国政府在组织、计划、政策尤其是资金方面的大力支撑。为了使产业转型工作顺利开展,法国政府还成立了专门的机构,任命了素质优、能力强、资历深、协调好的领导班子,为产业转型提供了组织保证。在资金方面,法国政府和欧盟更是给予了洛林地区极大的帮助,如法国政府每年用于产业转型的资金达到了30亿法郎,占洛林地区转型总资金投入的30%,欧盟投入约20亿法郎,占到了洛林地区产业转型总资金的20%。德国中央政府也通过设立专项政府资金,对鲁尔地区的资源型产业转型给予财政补贴、企业销售补贴、企业改造投资和偿还旧企业所欠债务。1979年,州政府一次就拨款15亿马克用于解决失业问题。
      “市场主导式”产业转型的典型代表是美国、加拿大和澳大利亚3国。主要采用“市场主导式转型”资源型城市产业转型的方法。政府很少控制资源型城市的兴盛或衰败,企业自主投资流向对资源型城市发展起决定性作用。区位好的资源型城市渐渐发展成为综合性城市,区位较差的资源型城市则走向衰落或被遗弃。由于美国、加拿大、澳大利亚等国幅员辽阔、矿藏丰富、人口稀少,资源产区人口比较少,通常只有几万人的规模,因此,放弃衰败的矿区带来的社会冲击比较小。这些国家的资源型企业绝大多数是私有企业,在经济运行体制上,政府干预程度较小,政府主要通过客观发布有关信息及财政和金融手段对经济进行控制,很少直接干预企业经营。因此,在处理资源型城市产业转型的问题上,主要由企业自主决定何时进入、何时退出及如何退出。政府主要解决企业迁移后留下的人员安置问题,由于这些国家都是移民国家,人们在理念上对于迁徙和重新谋求新的职业习以为常,绝大多数都能找到适合自身发展的城市和工作就业。因此在市场机制下,资源型城市产业转型主要是依靠市场的力量,有的城市随着矿竭人空,而成为所谓的“鬼城”,有的如洛杉矶和休斯敦则逐步发展成为综合型城市。“政策引导式”产业转型主要以日本为代表。日本矿产资源十分缺乏,而且人口密度很大,这就决定了日本对资源开采和资源产区的高度重视。20世纪50年代后,由于日本煤炭资源受条件限制,煤炭生产成本居高不下,在海外低价石油的大量输入的冲击下,煤炭产量大幅度下降,煤矿数目由1956年的843个剧减到1962年的263个,引起了社会和舆论的广泛关注。在这一背景下,为解决国内煤炭产业问题,规划了产煤地域,除指煤炭产区以外,还包括煤矿关闭后的地区以及其周围地区。日本从1961年开始制定煤炭政策,到1991年共制定了9次,详细描述了产煤地域的发展方向、政策方针和实施措施。第9次煤炭政策的基本方针是,20世纪90年代为国内煤炭产业结构调整的最终阶段,在寻求多元化及开拓新领域的同时,分阶段逐步减少国内煤炭的产量。


     二、国外资源型城市产业调整对策
    (一)产业调整援助政策
      1951年,欧洲经济共同体的前身煤钢共同体成立。这一机构的成立主要是要解决成员国以煤炭、钢铁等传统产业为主的区域萧条问题。  1957年,宣告欧洲经济共同体成立的《罗马条约》中规定要对企业调整进行援助,并设立了欧洲社会基金。20世纪70年代以来,欧共体各国结构转换困难的问题更加突出,煤炭、钢铁等产业大批企业陷入了困境,造成了严重的经济和社会问题,迫使政府更加重视这一问题,制定所谓的“积极的调整政策”。调整援助政策在一些西欧国家的产业政策中占有重要地位,主要的政策工具是财政补贴、税收减免、进口配额和投资补贴。20世纪70年代末期到80年代初期,在对全部产业的财政援助额中,对处境不佳产业的救助性补贴所占的比重,英国为36%,挪威为48%,意大利为50%。从欧洲煤钢共同体到欧洲经济共同体,再演变为欧盟,产业援助政策一直都占有重要地位。欧盟的产业援助政策虽然减缓了被援助产业的衰退,减轻了对社会的冲击,但是在政府财政资金总量一定的条件下,对这些产业的援助意味着减少了对高技术等新兴产业的支撑,这是欧盟国家高技术产业落后于美国的重要原因;此外,产业援助并未从根本上提高被援助产业的竞争力。20世纪50年代以来,日本建立了系统的产业政策体系,推动了经济高速增长和产业结构升级。日本的产业政策不但包括对支柱产业的选择与扶持,也包括产业结构调整援助政策。尤其是经过10多年的高速增长之后,从60年代中期开始,日本在支撑产业调整方面的支出已大于支撑新兴产业发展的支出。日本连续9次调整针对煤炭产业的对策,制定了《特定萧条产业安定临时措施法》、《特定产业结构改善临时措施法》等相关法律。主要的措施除了欧盟国家采用的财政补贴、税负减免以外,政府还要求电力行业必须购买高价的国产煤炭。日本政府用于煤炭产业结构调整的支出强度十分惊人,仅1995财政年就高达248.9亿日币。
      就资源条件而言,美国、加拿大、澳大利亚等国幅员辽阔,资源丰富,人均资源占有量位居世界前列,与欧盟等国相比,这些国家32业化进程和资源大规模开发较晚,资源开发条件较好,主要资源型产品在世界范围具有竞争力。1983年,美国设立了产业竞争力委员会,开展了相关的政策研究,调整的政策主要内容是进口限制、失业救济和再就业培训等有关政策。加拿大和澳大利亚是世界主要矿产品出口国,美国虽然是资源型产品净进口国,但进口产品相当一部分是由美国的跨国企业在海外开采的。总之,美国、加拿大、澳大利亚等国强调在世界范围配置资源和开采经营,而不是调整制定投向国内的产业政策。
    (二)资源开发企业政策
     日本和欧盟国家的资源开发历史比较长,大部分矿区资源条件较差,设备老化严重,导致效率低下,生产成本高,部分矿井处于亏损的境地。在政府的财政补贴等政策的支撑下,首先关闭了一些不盈利的矿井,把裁减下来的优良设备和人员集中到资源条件较好,仍有竞争优势的矿区。同时,利用企业多年积累的技术积极开发和采用新设备和新技术,这些措施不但提高了生产效率,降低了生产成本,减少了企业亏损,而且开发、制造这些技术装备已成为当地的支柱产业,不仅满足了本地的需求,还销售到其他地区。美国、加拿大、澳大利亚等国的企业采用了一些新的开发方式,20世纪80年代兴起了长距离通勤(LDC) 的开发模式,即在不适合建立城镇的地区,建立最低限度的生活保障设施,甚至是移动房屋构成的营地,仅供工作人员使用;对于居住在远离矿区的中心城市中的职工及其家属,采用轮流上岗的办法完成资源开发工作。由于交通、通讯等支撑条件的日益发达,LDC已经成为资源开发的新趋势之一,还被其他国家和地区借鉴。实际上,近年来我国在开发新疆的油气资源时就采用了LDC的一些做法。
    (三)人员安置政策
     产业转型的一大难题是人员的安置问题和再就业问题,各国为解决这一问题,普遍在已有社会保障制度的基础上,采取了进一步的针对性措施。
      加拿大采用紧急经济援助、再培训、搬迁及工作分享等措施进行人员安置,并且建立了社区赔偿基金和专项保险机制,由政府、企业和工会组织注入社区基金,用作赔偿、搬迁和再培训的费用,而不是直接对产业的补贴。还建立了预警系统,公布企业关闭工厂或者放弃一个矿区的计划,给其他企业、地方政府、工人及其家庭留出足够的时间来逐步适应这一变化。但在美国,这种模式往往被大企业所反对,认为它泄露了企业的计划,而其竞争对手则可利用有关情报信息资料击败同类商家。美国对待被辞退员工的传统做法是支付一次性补偿,然后由其自谋职业。
      欧盟各国经济长期被高失业率所困扰,因此在采取提前退休和补偿等措施的同时,强调进行职业技术培训,鼓励创办新企业提供就业岗位。日本政府在煤炭政策中规定,年满55岁的煤矿工人实行养老保险,关闭矿人员52岁即可实施养老保险。人员再就业培训由煤炭企业或接收单位负责进行,政府分别给有关单位每人一年工资的3/4和2/3作为培训费用,同时支付给被培训人生活补贴。另外每个人发一本求职手册,可以享受优惠待遇,如可以每月向政府领取生活补贴金,以3年为限直到找到工作为止。


      三、国外资源型城市发展替代产业政策
     (一)实行区域振兴政策
      欧盟把资源型城市纳入衰退产业的范畴,从其预算中拨款专门用于支撑工业企业转产,法国的洛林、德国的鲁尔均是重点资助地区。区域发展基金是欧盟推行共同区域政策的主要政策工具,其使用十分强调配套原则,要求成员国在申请和获取欧洲区域发展基金的援助时,要动用本国财力与之配套。日本为解决国内煤炭产业衰退问题,在制定和实施煤炭产业政策的同时,还针对产煤地域制定了《产煤地域振兴临时措施法》、《特定萧条产业关联地区对策临时措施法》等法律,实施了一系列以振兴产煤地域为目的的政策。美国区域政策的重点是通过转移支付支撑落后地区的发展,以解决区域发展不平衡和贫困等问题。一些资源产区,如阿巴拉契亚矿区就被纳入落后地区的范畴,还接受过政府的资助。但从总体上讲,美国缺乏系统的区域政策体系,主要从解决具体问题出发,以个案和项目为载体提出解决方案,采取相应的措施,其采用区域政策的力度和受重视程度远低于欧盟国家。
     (二)改善投资环境
     日本为改善产煤地域的投资环境,采取融资优惠、税收减免等措施,并且地方税收的减收额主要由中央政府补贴。还由政府成立了产煤地域振兴事业团,后改组为地域振兴整顿公团,主要从事废矿山的处理,土地平整,基础设施建设和工业园地建设与转让。欧盟国家也十分重视环境整治和基础设施建设,并且强调规划的重要性。以德国鲁尔为例,早在1966年就编制了鲁尔区的总体发展规划,并适时进行了修改。在规划的引导下,建设了连接区域内城市高速公路网,形成了快捷的交通系统,加强了区内城市间以及与外部的联系。此外,各国为了鼓励投资,还制定了优惠的用地政策、融资政策、税收优惠政策等,对企业的投资意向有着重要的影响。
     (三)发展中小企业
      从20世纪70年代以来,各国普遍重视中小型企业发展。与大型企业相比,中小型企业在资金、技术和人才等方面处于劣势,尤其是在资源型城市,经济严重依赖于少数甚至单一的资源开发企业,普遍缺乏独立从事经济活动的传统和成功经营企业的人才。但同时,中小型企业在解决就业和实现社会公平等方面客观上分担了政府的职责,因此,政府扶持中小型企业是有充分理由的。
      欧盟成员国为改善中小型企业经营环境还减轻行政负担和放松管制,各转型地区也为促进中小型企业发展,制定了相应的对策。如鲁尔区由政府向购买废弃土地者提供低息贷款用以建设新工厂,对建立新企业提供就业赠款。洛林为解决中小型企业创业初期遇到的各种困难成立了多个企业园圃,主要帮助企业制定起步计划,并在初期为之提供各种服务。
     日本设有隶属于通产省的中小型企业厅,在各级地方政府也设有相应机构,构成中小型企业的行政体系。此外,还有中小型企业振兴事业团、中小型企业共济事业团等强有力的民间团体,形成官民结合的中小型企业扶植引导网络。日本还设有专门面向中小型企业服务的金融机构,这些金融机构以较有利的条件向中小型企业贷款,或者建立使其他金融机构给中小型企业贷款的信用保证制度。为促进产煤地域等不景气地区中小型企业的发展,还专门颁布了“特定不景气地域中小型企业对策临时措施法”和“产地中小型企业临时措施法”。
     美国是较少直接干预企业经营的国家,但美国国会仍于1953年通过了小企业法案,并且政府专门成立了为小型企业提供融资、经营、技术、法律等方面服务的小企业管理局。


      四、对我国资源型城市产业转型的启示
      由于各国资源型城市的自然条件、社会环境、经营管理模式等方面各不相同,所以各国在处理资源型城市产业转型时采取的措施也各不相同。因此,大家在研究各国产业转型时采取的措施时,要针对我国资源型城市产业转型的现状,借鉴各国的经验来采取相应的措施。
    (一)依法规范产业转型政策
    由于产业转型是一项周期长、涉及面广的复杂系统工程,如果没有法律的规范是难以持续推进的,也无法协调各方的利益。而我国目前对资源型城市产业转型尚没有任何相关法律规范,有关的援助政策通常采取人治方式而非法制方式,这给地方政府甚至个人“寻租”留下了很大空间,容易诱发腐败,导致产业转型政策实施的低效率。因此,必须制定针对产业转型的专门法律或将其纳入相关立法中。通过法律的制定,还可以广泛征求社会各界的意见和建议,实现产业转型政策制定的民主、科学和透明。产业转型的实施需要克服一系列的困难和障碍,若没有专门的机构进行统一协调和控制,各部门和各地区之间极易导致利益冲突,使转型工作难以顺利推进。因此,有必要在立法的基础上,成立专门的产业转型领导机构,对这种机构既要赋予必要的权利又要其承担相应的责任,能够代表全局利益。
   (二)适时选择产业转型时机
     欧盟和日本的产业转型是在资源开发已进入衰退期,政府为了解决严重的经济、社会等方面问题而采取的被迫应对措施。由于资源条件恶化,开采成本不断上升,作为主导产业的资源型产业已丧失竞争力,失业人员不断增加,主导产业衰退不可避免地要影响到城市的发展。此时进行产业转型,一方面需要培育和发展有竞争力的替代产业,另一方面需要解决由于原有主导产业衰退给当地带来的失业、经济衰退和财政收入下降等难题。而要解决这些问题,单凭市场机制进行调整已不可能,政府不得不介入其中,以巨额的财政投入和一定程度的效率牺牲为代价,实施产业转型。欧盟和日本的产业转型实践表明,产业转型的时间越晚,付出的代价就越大。因此,在资源开发尚处于增产期和稳定期时,应充分利用此时资源型产业竞争优势明显、生产能力扩大和产出增长所带来的外部经济效益,制定和实施转型规划,发展替代产业,以赢得时间和主动。目前,我国的资源型城市的资源开发大部分处于稳产期和衰退期,对于这些资源型城市,已经无需争论是否应该转型或何时转型,而是要及早实施产业转型。对于少数尚处于增产期的资源型城市,要考虑城市未来的发展方向,制定和实施科学的产业转型规划。
     (三)实行区域竞争优势再造
      区域竞争优势是指一个地区使其区域内的企业或行业在一定领域创造和保持竞争优势的能力。资源型城市的崛起是依托其资源禀赋的比较优势,以及在此基础上形成的资源型产业及下游产业的竞争优势。伴随资源储量的减少和开采难度的增加,作为主导产业的资源型产业逐渐失去竞争优势。而要实现产业转型,发展替代产业,就意味着必须进行竞争优势的再造。城市环境和基础设施是产业转型的前提和保障,良好的环境和基础设施有利于吸引资金和人才。各国在产业转型的过程中都极为重视城市环境和基础设施建设,由于自然环境和一部分基础设施具有公共物品的属性,政府都为此进行了大量的投资。加强环境和基础设施建设是我国资源型城市产业转型的优先领域,尤其应成为政府工作的重点。发展中小型企业不仅是解决就业的主要途径,也是再造区域竞争优势的重要举措,高度重视中小型企业在产业转型中的作用是各国的共同点。我国资源型城市在产业转型过程中,历来都十分重视重大项目的建设,主要寄希翼于政府的投资。由于重大项目受各种因素制约,数量有限,全部寄希翼于建设重大项目来实现产业转型是不可能的。因此,在转型过程中,各国也十分重视对企业,尤其是中小型企业的技术支撑,积极推进产学研合作,协助企业、科研机构和高校之间进行沟通。此外,在当前的经济发展格局下,技术因素的重要性日益突出。因此,加强对企业尤其是中小企业的技术支撑是十分必要的,值得我国学习借鉴。
    (四)注重人员安置与职业培训
      由于资源型产业人员再就业的特殊困难,各国为解决这一问题,减轻资源开发衰退对资源产区的冲击,还采取了进一步的针对性措施。加拿大采用紧急经济援助、再培训、搬迁及工作分享等措施进行人员安置。欧盟国家还建立预警系统,并要求企业采取提前退休和补偿等措施。日本主要对煤矿人员采用提前退休的方式,并且对其再就业实施高强度的财政资助和政策优惠。各国的经验表明,进行再培训是解决资源型城市产业转型过程中人员安置问题的基础。由于资源型产业从业人员一般从事简单劳动,技能单一,很难适应新兴产业的需求,必须通过抓职业技能培训才能实现再就业。为此,职业培训成为转型过程中解决失业问题的重要措施。在我国,可以借鉴国外经验,通过多种渠道和方式建立多层次的培训机构, 根据城市产业发展需要和个人意愿,开展有针对性的职业技能培训,让其掌握一技之长,促使其尽快就业。


(编辑单位:武警黑龙江省总队政治部)

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