亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第55期 2011年>> 方法探析 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/7/6
城乡统筹规划及其主要内容辨析
顾鸣东 朱查松
 

    一、引言
    进入21世纪以来,日益深入的市场化、全球化使得城市日益融入全球城市体系,与乡村的联系相对弱化,城乡差距日渐扩大。全国农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比已经由2000年的1∶2.79扩大为2007年的1∶3.33,而实际差距已经达到1∶5至1∶6。如何缩小城乡差距、实现城乡和谐进步,已经成为困扰我国经济社会可持续发展的一大问题。为此党在十六届三中全会提出了统筹城乡发展的战略目标,并在十七大报告明确了统筹城乡发展的途径——“建立以工促农、以城带乡的长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局”。可以说,城乡统筹是新时期城乡工作的科学指南,也是未来相当长时期内国家经济发展战略的核心工作。
     作为优化空间资源配置的一类公共政策,城乡规划是落实城乡统筹理念的重要途径和手段。但从某种程度上而言,当前的研究都没有真正厘清城乡统筹的内涵,致使具体实践中相关的研究成果难以发挥出切实的引导作用。所以,本文试从城乡统筹的理论渊源出发,对城乡统筹的内涵进行剖析,并对县(市)城乡统筹规划的主要内容和实施的制度保障体系进行解读,以期为城乡统筹规划实践的开展和相关政策的制定提供有益的借鉴。


    二、城乡统筹规划的理解
    (一)城乡统筹及城乡统筹规划的理解
     城乡应是和谐、统一的系统,城乡之间存在的应该是差别、而不是差距。因此,城乡统筹发展不是要消灭城乡差别,而是要遵循城乡各自的特点和要求,走各自适合的发展道路,以城带乡、以乡补城,实现二者的互动与促进。当然,统筹城乡发展亦不是追求表面的公平,而是要促进资源的流动和高效利用,实现城乡整体发展水平的高级化、公共服务的公平化和城乡空间结构的有序化。
     城乡统筹规划应是在城乡统筹的总体目标下,对一定时期内城乡经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理,是一系列公共政策与空间安排的系统性组合。与传统规划以城市为中心不同,城乡统筹规划必须从城乡互动的角度出发,统筹城市和乡村的共同发展。
    由于县(市)域是一个较为完整的地理与行政管理单元,并且县(市)域城乡统筹规划既具有引导性,又具有可操作性。因此,本文后面将着重探讨县(市)域城乡统筹规划的地位、主要内容及制度保障体系。
    (二)城乡统筹规划的体系地位和法定地位
    城乡统筹规划(城乡一体化规划)是为适应经济快速发展地区的特点,以区域规划、城市总体规划、城镇体系规划等为基础,结合土地利用规划和其他专项规划衍生出来的一个新的规划类型。当前城乡统筹规划的编制可以分为以下几种:一是扩大管制区域的城乡总体规划,即覆盖了全域的城乡总体规划,如张家港市城市总体规划;二是深化的传统城镇体系规划,在传统城镇体系规划的基础上对城市与乡镇之间的发展和联系加以深化,如大连城镇体系规划;三是空间化的区域规划,即将区域规划空间化,并增加社会学问和生态保护方面的内容;四是城乡一体化规划,即将城市、集镇和农村通盘考虑,统筹规划,以解决面临的问题,如南海市城乡一体化规划;五是专项的城乡统筹规划,如三亚市城乡统筹规划、南京市江宁区城乡统筹规划等。
      从当前城市规划界对城乡统筹规划的研究来看,其中有一个共同的观点,即城乡统筹规划以城乡整体作为规划对象,其内容涵盖了区域规划、土地利用规划的部分内容。因此,有学者建议城乡统筹规划应该整合各种类型与层次的规划,建立一个统一的空间规划体系,形成对整个城乡空间综合部署的发展格局。为此,应该在全国、省层面的城镇体系规划中增加城乡统筹的内容,县(市)层面则需编制整合各个类型与层次规划的城乡统筹专项规划。针对城乡统筹规划的非法定性,有学者建议应该确立城乡统筹规划的法律地位,并明确城乡统筹规划的适用范围、编制内容、编制的组织结构与审批、实施、管理的机构等。
     空间规划体系的多元化是导致城乡统筹规划难以实施的重要原因,建立统一的空间规划体系固然是理想出路,但在部门权力职能划分短时间难以整合的情况下,加强空间规划之间的协调才是现阶段解决问题的关键所在。首先,应强化城乡统筹规划与土地利用的协调,即城乡统筹规划在参照土地利用规划中土地利用指标、基本农田等安排的基础上,对土地利用规划中区位安排不合理的用地应进行调整。其次,城乡统筹规划要与主体功能区划相协调,城乡统筹规划应在参照主体功能区划的基础上划分县(市)域的适建区、限建区与禁建区,明确生态敏感地区和生态保护地区。再次,要加强城乡统筹规划与区域规划的协调,从城乡统筹的角度对区域规划确定的产业体系进行优化布局,充分发挥城市和乡村各自的优势。最后,城乡统筹规划应与既有城乡规划协调,城乡统筹规划是编制城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划的引导依据。
     虽然,城乡统筹规划并非国家法定规划序列的一部分,并且在相当长时间仍将面临此种状况。但是,需要看到的是,城乡统筹规划的非法定性一方面赋予了城乡统筹规划的灵活性与针对性,能够直接研究城乡发展的关键问题,避免内容冗长繁杂;另一方面,必须通过城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划等法定规划落实城乡统筹规划的意图。因此,宜在将出台的《城乡规划编制办法》及各省市的规划实施条例中强调城乡统筹规划对城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划的引导作用。


     三、县(市)域城乡统筹规划的主要内容
    (一)现状特征、问题及发展条件的评价
    城乡是一个统一、开放的复杂巨系统,找出其中最本质、最具主导性的城乡发展特征和问题是城乡统筹规划的基础与前提。任何时期、任何区域内的经济、社会组织方式和空间模式、要素都是处在不断发展过程中并存在问题的,规划的目的不仅是要体现应对问题的“普适性”,更要体现“阶段性”和“区域性”。因此,发展现状与存在问题的分析不是对规划内容的详细说明,也不是对问题的纠结,而是要寻找城乡发展的主要特征,并发现解决问题的“关键点”,避免面面俱到、泛而不精。这部分内容的分析一般采用横向与纵向对比的方式,重点包括:①城乡发展阶段的认定,用经济指标、资源指标、环境指标和人文指标全面衡量城乡统筹发展所处的阶段;②城乡产业的组织部署,包括城乡产业结构与特征评价、城乡产业联动等;③城乡空间结构的确定,包括城乡空间组织、城乡土地利用效率、城乡发展方向分析与评价等。
    (二)城乡产业统筹发展
     城乡产业统筹发展是城乡统筹规划的核心内容之一,是建立“以工促农、以城带乡长效机制”的基础,也是实现城乡融合的重要支撑。城乡产业发展统筹与产业空间布局涉及到城市与乡村的广大区域。该部分内容需要与区域规划、产业发展专项规划相协调,应涵盖产业发展思路、经济组织方式、产业空间组织模式等内容。
    产业发展思路即城乡产业发展的主要策略,是对城乡产业发展战略的落实,包括县(市)产业在大都市区乃至都市圈的产业定位,与其他中心城市或相邻县市的产业协调等。其中,最为关键的就是要明确县(市)域内部产业发展的策略,即分析县(市)域支柱产业和重点企业的特征(包括所有制类型与结构、资金来源及构成、企业的主要职能等),并围绕其确定经济组织方式与空间部署模式,如特色产业集群、产业链延伸、产业品质提升等。
    经济组织方式在城乡统筹规划中主要是指农业产业化及其组织形式、工业组织方式及区域内流通业的组织模式等,其中尤其值得关注的是农业产业化及其组织形式。农业不是产业链的末端,也不是简单的向城市提供农产品,而应融入城乡产业综合体中,形成贯穿一、二、三产的关键环节。因此,县(市)域范围内的农业应该改变传统的耕作方式,参照农民意愿,采取“企业+基地+农户”、“协会+农户”、“合作社+农户”等形式,实现农业产业化、规模化发展。在大都市区边缘的农村地区,则鼓励发展观光农业、旅游农业。县(市)域工业组织应统筹城乡工业业态和布局,采取产业集群、产业带、产业基地、开发区等空间集聚模式,尤其要注重农产品深加工工业的发展。区域内流通行业主要指各类微观区位的专业性生产要素市场与综合性生活市场、物流基地等方面的规划。
产业的空间组织模式主要是指不同区域范围内的产业等级组织结构,包括“点”的等级、“轴线”的等级及“域面”的等级,其目的是根据等级对小城镇和县域经济进行功能定位,明确其发展思路。
    (三)城乡空间统筹发展
     城乡空间统筹发展也是城乡统筹规划的重要内容之一,是城乡产业组织与经济发展等在空间上的投影。城乡空间统筹发展主要包括城乡发展与保护空间的划分、城乡空间组织模式等内容。
    城乡发展与保护空间的划分方法一般是选取适当的生态因子(如地理地形、森林、水等)和发展因子(如高速公路、区域基础设施),对县(市)域进行生态敏感性分析和发展潜力分析,同时结合主体功能区划确定的优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域,综合划定县(市)域的禁建区、限建区、宜建区。在此基础上,再对县(市)域的发展空间与保护空间予以明确,并制定相应的空间管制导引。
      城乡空间组织模式是在区域发展与保护空间划分的基础上,对县(市)域  空间组织结构的确定,是以中心城市和区域发展轴线为主体的区域空间结构规划的延伸,需要与区域空间结构规划相互协调。一方面,区域空间规划是在经济发展条件、经济联系强度和基础设施建设等要素的构成基础上,所进行的产业-城镇组团划分,并依据表征城市与区域职能、性质等相关指标的计算结果来划分组团的等级,建立城乡统筹发展逐渐推进的“时间序列”和“空间位序”。另一方面,大都市区、都市圈存在明显的“核心-外围”空间关系,需要依照空间距离和经济联系强度等对地域空间结构进行划分,这是县(市)域城乡统筹规划必须予以考虑的客观因素。不同的经济发展区域应该采用不同的空间组织模式。在经济发达地区,宜采用“中心城市-中心镇-新市镇-农村社区-特色居民点”的空间组织结构,而经济欠发达地区则可以采用“中心城市-重点中心镇-一般镇-村庄”的空间组织构架。
    (四)城乡各类型用地统筹规划
     城乡各类用地的统筹规划是城乡产业统筹发展、城乡空间统筹发展的具体落实。概括来讲,城乡用地统筹规划包括以下内容:城乡建设用地规模的确定、城镇建设用地规划、乡村用地规划三部分。
    在当前国家严控耕地用途转变的背景下,合理确定城乡建设用地规模显得极为必要,而这需要与土地利用规划、主体功能区划的相关要求相协调。城乡建设用地规模可以由以下三方面来确定,即:城镇建设用地现有规模、城镇新增建设用地规模、乡村居民点整理释放的用地规模。城镇建设用地现有规模可通过对现状城镇建设用地的核查进行确定,城镇新增建设用地规模主要参照土地利用总体规划及相关研究确定,而乡村居民点的整理则大有可为。由于传统发展模式下,农村居民点的分布往往比较分散,人均用地面积大,用地也不集约,对其进行土地整理并依据相关政策置换成城镇建设用地指标,在一定程度上可以满足城乡统筹发展的建设用地需求。在确定了城乡用地总规模的基础上,可结合城乡空间组织结构,进一步明确城镇、集镇、农村社区、农村居民点的用地规模。
     城镇建设用地规划是城乡建设用地规划的主要部分,但不是城乡统筹规划的重点,其主要内容是统筹县(市)域城镇已有的规划,并依据规模和城乡统筹发展的原则对其进行相应的调整。
     乡村用地规划是城乡统筹规划的重点。不同区域的农村承担着不同的经济或生态功能。对于大部分乡村而言,其既承担了经济发展的职能,又肩负着维护区域生态平衡的功能;而部分生态脆弱地区的乡村,其可能仅仅担负着生态职能,因而成为区域的生态保育区。从经济功能来看,城乡统筹规划要对建设用地和农业用地做出严格的规定。中心城市的郊区要保护好基本农田、粮食生产基地、基础设施用地等,应鼓励发展都市农业、观光农业等;处在非郊区的农村区域应重点加强农村居民点和农村道路、水利设施等的规划,实现集约的土地利用和有效的城乡关联对接。从生态功能看,乡村用地规划能够有效地限制城市空间的无序扩张、保障城市生态环境的优化和空间开发的有序延伸。因此,在结合城乡保护用地划分、主体功能区划的基础上,乡村用地规划应明确县(市)域饮用水源地、生态敏感区,以及县(市)域的绿色生态走廊和区域生态维护用地等,鼓励农业发展与区域生态维护相结合。需要注意的是,乡村用地规划必须与上一层次的生态或环境保护规划相协调,确保区域生态功能的完整性。
    (五)城乡统筹的基础设施和社会公共服务设施规划
     城乡差距扩大的一个重要的表现就是农村公共物品的供给量不足和供给结构的不合理。因此,规划城乡统筹的基础设施和社会公共服务设施网络是构建和谐城乡关系的重要内容与保障。事实上,城乡统筹的基础设施和社会公共服务设施网络是增强城乡间联系、提高农村经济发展势能的依托,是形成“有差别、无差距”城乡关系的支撑。在协调区域规划及专项规划的基础上,城乡基础设施和社会公共服务设施规划应关注以下几方面内容:①城乡道路网与城乡交通服务系统,主要是县(市)域主通道、城乡联系道路、城乡公共交通组织等,至于铁路、高速公路等区域快速系统应服从区域规划、专项规划的要求,城镇内部联系道路则参照城市规划、镇规划等;②城乡重要基础设施的布点,如区域供水厂、区域污水厂、区域供电站等,而电力设施、供水管道系统、污水管道系统等一般不作为城乡统筹规划的内容;③城乡各层级居民点公共服务设施配置标准的确定,如教育设施、医疗设施、学问设施、环卫设施等。


    四、城乡统筹规划实施的制度保障体系分析
    (一)城乡统筹的土地制度改革
     土地制度的改革与创新是推进城乡统筹发展的重要支撑。土地制度改革包括使用权层面的变革,也包括所有权与产权层面利益关系的重构,目前已经有学者进行了大量的研究。袁铖从研究现行农地征用制度与城乡统筹发展的矛盾出发,认为产权的自我保护与政府保护是农民土地权益保护的两大举措。潘晓成则认为土地制度的创新应重构土地的权属关系,并以此为核心有序推进配套制度建设,创新土地产权的实现形式。总体说来,可以从以下方面进行土地制度创新以推进城乡统筹规划的实施:改革土地流转制度,确保农民土地所有权权益的实现;城乡建设用地指标制度创新,包括推进城乡建设用地挂钩整理、乡村建设用地整理过程的指标暂借制度、建设用地配额指标交易制定等。
     (二)城乡统筹的社会保障体系
     城乡统筹的社会保障体系是城乡统筹规划实施的重要保障。城乡统筹发展要重点解决好失地农民(“城市化浪潮中新的弱势群体”)和贫困阶层的社会保障问题,可以从以下方面解决:城乡二元户籍制度的改革,建立适应社会公共管理和市场经济发展的城乡一体的户籍制度;合理界定县乡财政的事权与财权,实现以城带乡;城乡相对公平的基础设施和社会服务设施系统的建立,尤其是城乡一体的信息服务体系;对失地农民及贫困阶层进行职业培训,促进就业等。
     (三)城乡统筹的行政管理体系
      推进城乡统筹发展必然要实行城乡统筹的行政管理体系。城乡统筹的行政管理体系制度创新包括如下内容:根据县(市)域发展与保护空间的划分、主体功能区划四区的划分,确定各层级政府的主要职能,明确其主要责任;改变当前整齐划一的考核体系忽视不同层级政府、不同类型政府、不同职能政府的缺陷,建立针对主要职能和责任的科学、差别化的考核体系;县(市)域内建立财政转移支付制度,建立公平的区域合作成本补偿和利益分配机制。
    (四)城乡统筹的规划管理体制
      规划是龙头,推进城乡统筹发展需要城乡统筹的规划管理支撑。城乡统筹的规划管理包括如下要点:
     首先,强化城乡统筹规划成果的法律效力,发挥城乡统筹规划的引导作用。法定的城乡规划具有全局性、综合性、战略性,一经批准,就具有法律效力,而鉴于当前城乡统筹规划的非法定性,所以需要通过法定规划来表达城乡统筹规划的成果内容。
     其次,建立城乡统筹的规划管理机构,明确各级政府在空间规划中的事权范围,推进规划管理全覆盖。
     再次,推进公众参与制度的构建和完善,增强规划的透明度,确保规划编制的科学性与合理性,强化规划实施监督。


     五、结论与讨论
     城乡统筹是新时期城乡工作的科学指南,是未来相当长时期内国家经济发展战略的核心工作。明晰城乡统筹发展的内涵、确定城乡统筹规划的主要内容,对城乡统筹规划的开展与实施大有裨益。本文对以上内容进行了初步的探索,主要形成以下结论:
    第一,城乡是和谐、统一的系统,城乡统筹发展不是要消灭城乡差别,而是要遵循城乡各自的特点和要求,走各自适合的发展道路,以城带乡、以乡补城,实现二者的互动发展。
    第二,县(市)域城乡统筹规划既具统筹性和引导性,又有可操作性,其主要内容包括现状特征问题与发展条件分析、城乡产业统筹发展、城乡间统筹发展、城乡各类型用地统筹规划、城乡基础设施和公共服务设施统筹规划。鉴于城乡统筹规划的非法定性,应通过法定规划将城乡统筹规划的成果进行适当的转换。
     第三,县(市)域城乡统筹规划的实施有赖于相关的制度保障体系,包括城乡统筹的土地制度、城乡统筹的社会保障体系、城乡统筹的行政管理体系,以及城乡统筹的规划管理体制等。

(编辑单位:杭州市规划局拱墅规划分局、同济大学建筑与城市规划学院)

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