亚洲城网页版 ca88 cc >>华东工程咨询 总第554期 2011年>> 咨询文论 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/6/27
固定资产投资项目节能评估:认识与实践
吴洁珍 吴红梅

     能源需求随着经济社会的发展近期仍将增长,但能源供给受资源环境条件的制约仍将加剧。同时,以化石能源燃烧为主排放的二氧化碳引起的全球气候变暖日益引起国际社会的广泛关注。因此,大力推进节能降耗工作,不仅是解决能源短缺问题,更是应对气候变化的迫切需要。“十一五”期间我国首次提出了单位国内生产总值能耗降低20%的约束性目标,并在国际上承诺到2020年单位国内生产总值碳排放强度下降40-45%,成为推动节能工作的重要指向。
      固定资产投资项目在经济社会发展过程中占据重要地位,在全社会能源资源消耗也占较高比例。2010年11月1日开始实施的《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》,明确节能评估和审查作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件,可以直接从源头上严把项目用能准入关,避免用能不合理项目的审批,是提高项目能源利用效率、为项目决策提供科学依据的重要举措,必将对“十二五”时期的节能减排工作起到十分有力的推动作用。

     一、发展历程
      我国的固定资产投资项目节能评估与审查制度从无到有,经历的阶段可以归纳为倡导、要求和强制三个阶段。
     1、倡导阶段。1998年1月1日开始施行的修订前的《节能法》要求“固定资产投资工程项目的可行性研究报告,应当包括合理用能的专题论证”。按此要求,国家计委、国家经贸委、建设部印发《关于固定资产投资工程项目可行性研究报告“节能篇”编制及评估的规定的通知》(计交能[1997]2542号),明确“固定资产投资工程项目可行性研究报告中必须包括‘节能篇(章)’。‘节能篇(章)’应经有资格的咨询机构评估”。 节能篇(章)的编制和咨询机构评估的规定,为节能评估和审查制度的建立作了充分准备。
      2、要求阶段。2006年国务院出台《关于加强节能工作的决定》(国发〔2006〕28号),国家发展改革委出台《关于加强固定资产投资项目节能评估和审查工作的通知》(发改投资〔2006〕2787号)等系列文件,明确开展固定资产投资项目节能评估和审查工作,对节能分析篇(章)的编写、咨询评估机构的评估和国家发展改革委的审查提出相应要求。各地参照国家办法并结合地方实际,相继出台省市的固定资产投资项目节能评估和审查办法,为节能评估和审查工作的制定化奠定了坚实基础。
     3、强制阶段。2008年4月1日起施行的修订后的节能法立法明确“国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度”,明确了固定资产投资项目节能评估和审查制度的法律地位。2010年11月1日开始实施的《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》(国家发展和改革委员会令第6号,简称能评办法),明确节能评估和审查作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件、刚性门槛,标志着我国固定资产投资项目节能评估和审查制度正式步入强制性实施阶段。

     二、特征
     节能评估是指根据节能法规和标准,对固定资产投资项目的能源利用是否科学合理进行分析评估,并编制节能评估文件。目前固定资产投资项目节能评估与审查的对象是单个投资项目,未涉及固定资产投资的政策及规划等综合项目。节能评估和审查实行分类管理,按照项目建成投产后年综合能源消费量或年电力消费量或年石油消费量或年天然气消费量,分节能评估报告书、节能评估报告表和节能登记表三种方式进行管理。相比于之前的节能评估和审查要求,目前的节能评估和审查制度具有如下新特征:
     1、法定性。我国现行的节能法规定“实行固定资产投资项目节能评估和审查制度,不符合强制性节能标准的项目,依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设;建设单位不得开工建设;已经建成的,不得投入生产、使用”。节能评估和审查制度以法律的形式要求必须遵照实行,具有不可违背的法定性。
     2、强制性。能评办法明确将固定资产投资项目节能评估文件及其审查意见、节能登记表及其登记备案意见,作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件以及项目设计、施工和竣工验收的重要依据。节能评估和审查纳入项目的基本建设程序,具有强制性。
     3、可核查性:能评办法首次明确了节能审查机关对节能评估文件及其节能审查意见、节能登记表及其登记备案意见的落实情况的监督检查职能,同时明确了对未按能评办法规定进行节能评估和审查的,节能审查机关有权责令项目停止建设或停止生产、使用,限期改造;不能改造或逾期不改造的生产性项目,节能审查机关按相关规定有权责令关闭。这些条款均明确了节能评估文件和审查意见的落实情况具有可核查性。

      三、实行难度
     尽管我国固定资产投资项目节能评估和审查已有法律依据,并进入强制实施阶段,但实际工作中仍存在以下困难:
     1、实行力度有待增强。不管是倡导阶段的节能篇“章”编制及评估,还是要求阶段的节能分析篇(章)编写、节能评估和审查,由于具体实施细则未出台,责任主体未落实,尤其是后续监督管理机制未建立,导致节能评估和审查实行力度不够,发挥的成效不如预期。现行的能评办法由于出台不久,相关推进工作亟待加强。
    2、节能评估体系有待健全。固定资产投资项目涉及面广、类型复杂,相关的节能评估指标体系、节能计量体系、节能管理体系仍不健全,标准、规范有待更新和完善,由此导致节能评估工作不全面、不深入。
    3、节能评估质量有待提高。部分建设单位和报告编制单位对节能评估报告的内容、深度要求,报告格式等理解不到位,对项目的特征分析不够深入,对项目建成后对当地能源消费的影响未正确预测,所提出的节能措施针对性不强,导致编制的节能评估报告不符合现行的节能要求,质量不高。
     4、专业技术人员评估水平有待提升。目前从事节能评估的编制人员的节能专业常识与经验积累不够,有些编制人员来自于工程专业,对现行的能源发展、节能规划、政策等了解不够,缺乏能源发展的宏观常识背景,导致编制的节能评估报告政策性体现不够;而有些编制人员来自于综合咨询机构,虽能熟悉掌握节能评估的总体要求,但对工艺技术方案的评估,又缺乏深度。
     5、节能评估与可研或申请报告脱节。节能评估报告与可研或申请报告的编制单位、建设单位之间缺乏沟通与交流,使得节能评估报告的内容未纳入到可研报告或申请报告,相关的节能措施等未在可研报告或申请报告中贯彻落实,使得节能评估流于形式,评估作用未真正发挥。
     四、开展节能评估和审查工作应处理好四大关系
     固定资产投资项目节能评估立足于评估,而着眼点在于对投资项目节能的合法性与合理性提出决策参考。开展节能评估和审查工作时,要重视处理以下四大关系。
     1、项目节能评估与推进当地节能工作之间的关系。节能评估要求综合考虑当地节能目标、能源消费和供应水平、国民经济发展速度等主要因素,对所在地能源消费增量限额进行预测。在上述预测的基础上,将项目能源消费量与所在地能源消费增量限额进行对比,分析判断项目新增能源消费对所在地能源消费的影响,同时分析预测对所在地完成节能目标的影响。影响分析的关键是消纳项目新增的能源消费量,做好所在地近期新建固定资产投资项目的产值、工业增加值的能耗平衡工作,更好地体现项目节能评估的科学性和前瞻性。故处理好项目节能评估与推进当地节能工作之间的关系,才能把好新上固定资产投资项目的节能关,促使所在地顺利或超额完成节能目标,真正达到节能评估的目的。
     2、节能评估报告与可研或项目申请报告之间的关系。编制可研报告或项目申请报告是基本建设程序的重要环节。节能评估的内容是可研报告或项目申请报告的重要组成部分,必须与可研报告或申请报告吻合。节能评估的主要内容要纳入到可研报告或项目申请报告,所提的节能措施和方案要在可研报告或项目申请报告的技术方案、投资等方面予以贯彻落实。否则两者将脱节,会导致可研报告或项目申请报告的经济、技术论证不全面,从而影响项目的投资决策。
     3、节能评估、审查与投资项目后续监督、管理之间的关系。固定资产投资项目节能评估与审查工作在项目前期工作阶段开展。按规定,通过节能评估和审查后,在投资项目设计、施工及投入使用过程中,节能审查机关对节能评估文件及其节能审查意见、节能登记表及其登记备案意见的落实情况进行监督检查。为防止重评估、审查,轻监督、检查的现象,将节能评估和审查落实到位,要高度重视投资项目的后续监督、管理,将节能评估文件和审查意见作为投资项目验收的重要依据,作为项目所在地节能监管部门加强节能工作的重要依据。同时通过更加明确的方式落实各项责任,增强强制力和实行力。
     4、节能评估、审查与加强碳减排工作之间的关系。节能评估工作不仅是节能的需要,也是实现碳减排的需要。固定资产投资项目节能评估按照项目建成投产后年能源消费量实行分类管理,针对节能目标即单位地区生产总值能耗等进行对比分析。而碳减排约束指标,即单位地区生产总值二氧化碳排放强度,主要与能源利用效率(如单位地区生产总值能耗)和能源消费结构紧密相关。因此,在开展项目节能评估和审查时,除要重视能源效率水平外,还要高度重视能源消费结构的优化,做到积极鼓励、支撑开发和利用新能源、可再生能源,提高非化石能源利用比例,降低单位能源消费二氧化碳排放强度,从而同步推进项目的节能评估和审查,以及当地的碳减排工作。

     五、建议
     随着节能减排工作的深入,固定资产投资项目节能评估和审查制度将不断发展和完善,在节能管理中发挥越来越重要的作用。为推进节能评估和审查工作,提出以下几点建议:
    1、健全节能评估体系。能耗指标、计量体系等是开展节能评估和审查工作的基础和关健。要不断完善节能评估指标体系、节能计量体系、节能管理体系,不断更新和完善标准、规范,为节能评估和审查做好基础性工作。
    2、深化节能评估理念。一是深化节能评估在宏观决策中的作用。重视政策、规划的节能评估,使节约能源思想和战略成为所有政策、规划的有机组成部分,并通过政策、规划等落实到具体的固定资产投资项目中。二是深化节能评估在应对气候变化、低碳发展中的作用。努力应对全球气候变化,积极促进低碳发展是国际社会非常关注的问题。碳减排任务的完成与节能工作的推进息息相关。因此,节能评估工作要更加体现应对气候变化、促进低碳发展的理念。
    3、细化实行细则。节能评估和审查作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件、刚性门槛,其制度要更加完善,措施要更加具体,责任要更加明确,实行力度要更加强硬,这样才能严把能耗增长源头关,有力、有效地推进我国的节能减排工作。
    4、重视节能评估从业单位(个人)的资质(资格)管理。从事节能评估工作的单位,必须取得相应部门颁发的资格证书,并按照证书规定的等级开展节能评估工作,对节能评估结论负责。建议将节能评估纳入工程咨询管理的范畴,取得工程咨询领域的评估资格的单位,即可从事节能评估工作。同时对节能评估专业技术人员实行执业资格管理。
    5、适时开展节能评估后的验证评估。项目节能评估后的验证评估即项目后评估,是验证节能评估有效性的重要手段,通过项目后评估的实行,将促进节能评估质量的提高,促使投资项目的节能管理更加及时和有效,并为其它项目的节能工作提供借鉴。

(编辑单位:亚洲城网页版 ca88 cc资源与环境研究中心)

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