亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第63期 2012年>> 理论前沿 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/6/23
人口流动视角下的社会保障制度进展及其评价
吕明晓

     目前中国正处于一个人口流动加剧的时代。2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)有关数据表明,大陆31个省、自治区、直辖市的人口中,居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人,同2000年第五次全国人口普查相比,增长81.03%。由于户籍管制、人口流动配套制度未健全等原因,目前我国离人口自由迁移还有相当的距离,流动人口的管理与服务处于十分薄弱的状态。人口流动的发展趋势是城乡人口双向合理有序流动,破除体制机制障碍,健全管理和服务,增进整个社会的福祉,这应是政府部门应对人口流动现象的合理选择。

     一、我国流动人口社会保障制度的进展
     流动人口社会保障,目前还没有严格的概念界定,一般而言,是指流动人口所在地,对外来流动人口提供的社会保障。实际上,社会保障应当具有流动性、流通性及可携带性。
     国家计生委发布的《中国流动人口发展报告2011》提供了流动人口参加社会保障的最新现状。报告指出,52%的就业流动人口未参加任何社会保险,特别是在工伤风险较高的采掘、制造、建筑业中,参加工伤保险的比例分别为58.4%、48.9%和25.1%,远未达到《工伤保险条例》规定的全部参保要求。新生代农民工参加医疗保险和养老保险的比例更低,仅为10%左右,而参加新农合和新型养老保险的比例尚不到10%。 《报告》显示,流动人口养老保险转移比例低,异地接续仍然困难,在参加了城镇基本养老保险的流动人口被访者中,74.7%没有将养老保险转移到现工作城市。这将造成前期缴费的失效,不能为流动人口未来生活带来真正保障。不了解养老保险接续政策以及接续手续复杂是流动人口未能进行养老保险接续的主要原因。流动人口家庭抗风险能力弱,低收入阶层入不敷出问题严重,4.5%的流动人口家庭人均收入低于500元,27.0%的家庭人均收入低于1000元。20%的最低收入家庭收入与消费支出比为1∶1.12。社会保障是全社会特别是贫困人群的安全网,显然在覆盖流动人口方面制度效能存在严重的缺失。
       按照社会福利、社会救助、社会保险、慈善事业的分类,大家可以发现,对于一般人员而言,社会福利覆盖面最小,因为我国目前没有真正的社会福利(所谓残疾人福利、老年福利等,实际上是一种社会救助),社会救助和社会保险的覆盖面最广,慈善事业居中。对于流动人口来说,没有真正的社会福利,几乎也没有社会救助,因为社会救助一般需要户籍为前提,社会保险最多,慈善事业处于社会救助和社会保险之间。造成这一差别的主要就是社会救助与户籍的高度关联性。
     (一)流动人口社会救助情况
     流动人口社会救助不得不提的是救助管理站,其主要服务管理对象是城市生活无着的流浪乞讨人员,由于2003年“孙志刚事件”引发的效应,推动了强制性的收容遣送制度向关爱性的救助管理转变。仍然不可否认的是,尽管增强了救助管理的人性化、服务水平、矫正功能等,但救助管理主要还是以遣送回原籍为主要目的,流浪人员主要通过户籍所在地省级民政部门接回。目前,一些地方对于居住一定年限的流动人口给予了居民待遇,尽管离真正的同城待遇还很遥远,但也在部分社会救助方面具有了突破,成都、深圳、嘉兴及全国许多城市都有不同程度的探索。显然,这些制度创新与流动人口的数量增多是同步的,而且昭示着流动人口社会救助逐步均等化、市民化的发展方向。
    (二)流动人口社会保险情况
     社会保险是社会保障的核心,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。社会保险主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险。
    1、流动人口养老社会保险
    对于流动人口来说,如果就业的,用人单位就会办理养老保险;如果就业后再次流动的,应当能保障已缴纳费用的保值和异地就业后的保险延续;对于未就业的流动人口,制度上允许个人缴纳费用参加基本养老保险。因此,一方面,要加强对《劳动合同法》落实情况的督促检查,也提高农民工等流动就业人员的法制意识,提高流动人口基本养老保险参保水平;另一方面,要继续推进基本养老保险跨区域转接,在此基础上逐步实现全国统筹。按照《社会保险法》第十九条规定,个人跨统筹地区就业的,其基本养老保险关系随本人转移,缴费年限累计计算。近年来,由于解决了基本养老保险跨区域转接问题,农民工等流动人口参保积极性逐步提高,退保现象大为减少,这极大地保障了流动人口的权益,维护了社会公平,也推动了成年劳动人口的社会流动。
     对于农民工等流动人口而言,参加新型农村社会养老保险能够获取一定的政府和集体补助,如果未签订劳动合同并缴纳基本养老保险(如非正式就业、小生意、打零工等),那么参加新农保也有一定的积极性。
在不同时期、不同地点、不同就业状态等差别下,流动人口对不同养老保险制度的需求并不相同。目前,不同养老保险之间、同一养老保险跨省转移都具有一定的可转性。然而,在转移养老保险过程中,流动人口养老保险收益会付出一定的代价。城镇职工养老保险单位缴纳部分,确定合理的幅度跟随流动人口转移是一个难以公平解决的问题。在养老保险制度发展上,推动不同养老保险的统筹、均等化也是努力方向。比如,浙江等一些地方将城镇居民基本养老保险和新型农村社会养老保险整合成一项养老保险,即城乡居民社会养老保险,以此减少制度差别。在此基础上,采取措施推动城镇居民基本养老保险和城乡居民社会养老保险的统筹协调。
    2、流动人口医疗社会保险
    城镇职工基本医疗保险,一般都与就业挂钩。政策规定,城镇所有用人单位,包括企业(国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等)、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工,都要参加基本医疗保险。对于已就业的流动人口而言,参加城镇职工基本医疗保险并不存在任何障碍,目前需要做的是督促用人单位提高签订劳动合同率,依法给包括农民工在内的流动就业人口缴纳各类社会保险。流动就业人口因为异地就业也能开展城镇职工基本医疗保险的转接。人社部、卫生部、财政部公布的《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》规定,自2010年7月1日起,城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保(合)人员流动就业时,将能够连续参保,基本医疗保障关系将能够顺畅接续。
     城镇居民基本医疗保险,不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生(包括职业高中、中专、技校学生)、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。对于流动人口来说,属于城镇户籍的,需要关注的是能否异地参加城镇居民基本医疗保险;属于农村户籍的,需要关注的是,在原地参加新型农村合作医疗还是参加城镇居民基本医疗保险。许多地方规定,人户分离居民,在异地居住一定年限后可以在当地办理城镇居民基本医疗保险。一些地方规定,农村户籍人员(含子女)在城镇长期定居的,有合法的房产证明、工商税务注册依据,且不回原籍参加新型合作医疗的,需要出具县级新农合经办机构参保证明,经社保部门同意后在定居地登记机构登记参保城镇居民基本医疗保险。因此,农村户籍流动人口只能在限定条件下参加城镇居民基本医疗保险。
     农村户籍占多数的流动人口而言,新型农村合作医疗和城镇职工基本医疗保险是最紧密相关的两大医疗保险险种。对于许多非正规就业的农村流动人口,其医疗保险仍然是新型农村合作医疗,因此最关键的是新型农村合作医疗的异地使用及报销问题,但因为报销手续给农村流动人口带来很大的时间、交通等成本。目前,一些地方开展了积极探索,通过制度创新让农村流动人口能够在异地办理医疗费用报销手续,如河南省信阳市息县外出务工人员较多,而且有不少人在广东东莞打工,河南省信阳市息县卫生局、新农合办在东莞选择了1家医疗机构作为定点机构,为在东莞的息县新农合参保流动人员提供医疗服务,并且在东莞能够办理报销手续。当然,这样的创新举措,提供了积极的经验,但由于覆盖面非常小,还远远不能够满足多数农村流动人口异地医疗异地报销问题。
     事实上,上述三类医疗保险都存在异地医疗和报销的问题,其根本在于医疗保险属地管理基础上的统筹,今后的方向是逐步向省统筹乃至全国统筹发展。在统筹尚未到位的情况下,相关保险的一卡通等技术以及信息化支撑下的异地报销、结算等,也能解决这一问题。对于流动人口来说,另一值得关心的是三类保险之间的转接接续,如《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》的出台,三种保险之间可以自由相互转接接续,比如农民工先前参加的农村合作医疗,在正式就业后可将前期缴费换算后转入城镇职工基本医疗保险,维护了其利益和权益。
    3、流动人口工伤保险
    对于签订劳动合同的流动就业人员,需要政府督促用人单位依法缴纳工伤保险,提高工伤保险参保率。流动就业人员还有许多未签订劳动合同的,其从事的也多是职业伤害高风险行业,一旦发生职业伤害又缺乏工伤保险,容易引发纠纷,并造成流动就业人员不能及时得到医疗、导致生活困难。对于参加了工伤保险的流动就业人员,还存在支付能力的欠缺,因为工伤保险的报销需要自行垫付资金,许多流动就业人员往往缺乏支付能力而又得不到借款,不治疗的话又无法报销并享受到工伤保险待遇,由此引致工伤保险制度的不公平和无效率,因此,流动就业人口工伤时一般需要相应医疗救助机制提供配套。
    4、流动人口生育保险
    生育保险,是国家通过立法,在怀孕和分娩的妇女劳动者暂时中断劳动时,由国家和社会提供医疗服务、生育津贴和产假的一种社会保险制度。我国生育保险待遇主要包括两项。一是生育津贴,用于保障女职工产假期间的基本生活需要;二是生育医疗待遇,用于保障女职工怀孕、分娩期间以及职工实施节育手术时的基本医疗保健需要。生育保险,一方面与就业挂钩,另一方面其惠及对象为妇女。对于流动就业人口而言,主要是政府依法督促用人单位缴纳生育保险费用,为职工参保。另外,还有男方流动就业人口参保,女方能否享受政策的问题,目前现行政策一般为,男职工参保一年(或6个月)以上,女方为农业户口或领取失业金1年(或6个月)以上,也可以享受生育保险(流动就业人员女方参保一定期限自然也能享受)。另外还有一个较为关键的是异地生育费用报销和待遇享受问题,目前多数地区只要事前办理备案就能给予费用报销和生育津贴。对于非正规就业人员,不管是否人口流动,一般都无法享受生育保险待遇。
    (三)流动人口社会福利和慈善事业
    目前我国没有纯粹的社会福利,即全体国民不需任何条件都能享受到的福利。对特定人群的福利,如残疾人福利、老年人福利、儿童福利等,其实质是社会救助,体现了对特定群体的一种补偿,在具体实施方面,则以属地管理为基本原则。在大城市,公交卡、公园卡、图书证等福利(其实也是公共服务),有的对流动人口特别是获取居住证的人群放开,有的则不放开,要看各个城市的具体政策。当然,公交卡、公园卡、图书证等存在规模经济效应,有助于城市资源的整合、新市民的融合等社会效益,因此很多城市政府以及提供服务的机构会具有供给服务的激励。慈善事业与户籍相关性最低,流动人口获取慈善资源最容易。特别是在城市,如果流动人口身患重疾,或遭受重灾,而报纸、电视、网络等媒体予以报道,则较容易获取市民、企业、慈善机构等的爱心帮扶。

     二、流动人口社会保障发展的制度逻辑及其启示
   (一)流动人口社会保障与流动人口规模呈正高度相关
    近年来,城市化进程加快,人们的生活节奏也在加快,总体而言人口流动在加剧,人与人之间的社会交往频率、范围都在发生变化,形成了特定的人群和社会关系,也形成了相同、相似的利益诉求,形成了庞大的社会影响力。因此,各级政府不得不高度重视流动人口社会保障。类似于金融业银行“大而不倒”现象,流动人口社会保障是“多而重要”。
    (二)流动人口有权利获取救助但并非是无条件和无限制的
     我国宪法规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法的适用范围自然也包括流动人员,也就是说,流动人口有主张社会救助的权利。然而,在宪法的贯彻落实中,很多政策设置了障碍,对社会保障的对象进行了诸多限定,户籍就是典型的限制工具。从政策对象甄别及操作管理的角度来说,社会保障与户籍挂钩具有一定的合理性,比如最低生活保障,如果人口流动到一地都能即时享受到当地的低保,那么会激励人们到处流动并将获取各地的低保金作为基本行为,显然不利于经济发展和社会进步。社会保障的户籍挂钩性,实质是社会保障资源稀缺和排他性的要求,也是社会保障管理需要一定的时效与信息甄别、管理过程的必然结果。当然,流动人口无法获取社会保障也是不合理的。这就要求政府随着经济社会发展和人口迁移等情况,在合理与不合理之间寻求一个可接受的中间地带,并根据经济社会发展状况及时进行政策调整和制度变迁。
    (三)当前流动人口社会保障制度具有一定的趋利与防害思维
     所谓趋利思维,就是流动人口的增多有助于当地经济社会发展,则往往通过社会保障加以激励以吸引更多外来人口,最为典型的是各地政府为了吸引投资而面向外来投资者出台各种优惠政策;所谓防害思维,就是防止产生公共危害,促进社会和谐与稳定。趋利方面,比如一些地方需要发展工业,而发展工业需要低价的劳动力,因此除了企业用工资薪酬市场化吸引外来劳动人口外,政府也会通过福利等吸引劳动力。防害方面,就是出台的社会保障政策,越能够防止流动人口群体滋生事件或和当地人口产生矛盾的,政府越有激励提供,典型的是农民工工资,如果农民工不能及时拿到工资会形成群体事件,影响当地社会稳定,因此政府有极大地积极性为农民工维权。
    (四)财政节约是政府应对流动人口社会保障的重要原则
     社会保障涉及到财政支出,加强流动人口社会保障,必然增加当地财政支出。当然,流动人口也会带来税收增长。因此,财政收支一般都对应流动人口权利义务关系并呈现对称关系。目前的现状是流动人口社会保障所得小于其对当地经济社会发展的贡献,呈现保障缺位现象。究其原因,是地方政府秉承一种“财政节约”的原则,即在流动人口身上财政支出尽量减少。对于地方政府而言,户籍人口的福利水平仍然处于很低水平,在财力还不足以提高户籍人口福利水平的前提下,一般不将有限的财政资源用于流动人口。
    (五)需要以发展眼光和长远利益加强人口流动社会保障
    社会保障既需要解决当下,也需要兼顾长远。弱势、贫困都会形成路径依赖,也会形成代际传递。流动人口特别是广大城市外来务工者,都怀着改善未来生活、改善后代境况的美好憧憬,支撑着他们在城市日夜拼搏、辛勤劳作,最终实现融入城市。因此,流动人口社会保障需要有发展的眼光,着眼于长远利益,重点是围绕流动人口的生命健康权、发展权,做好流动人口的医疗保障以及公共卫生、教育发展、就业等权益保障。
    (六)流动人口社会保障需要上级统筹规划、转移支付和地区间的有效衔接
    流动人口涉及到不同行政区域的人口管理服务,必然需要制度安排上的顶层设计,需要上级行政部门予以统筹规划。同时,涉及到不同地区的成本、收益,在经费上需要以一定的形式进行转移支付或者补偿,以达致相对公平。各级各地需要有一个党委领导、政府负责,有关部门牵头、多部门参与的人口流动管理服务机构,在此基础上建立横向和纵向的运行机制。参照生态补偿机制,建立社会领域的补偿机制和转移支付机制,鼓励人口流入地完善流动人口社会保障。

(编辑单位:www.yabovip11.com残疾人联合会)

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