亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第61期 2012年>> 社会观察 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/6/16
非正规就业与中国的城市化
常 伟

     一、非正规就业群体及其分类
     非正规就业是与非正规部门相联系的。所谓非正规部门,按照国际劳工组织1991年的定义,就是“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位”。虽然各国对其描述有所不同,但基本上可以概括为:非正规部门就业就是指在广大发展中国家的城镇地区,那些发生在小规模经营的生产和服务单位里的以及自雇佣型就业的经济活动。那些在非正规部门就业的劳动者就是非正规就业者。
     我国对非正规就业范围界定相对较窄。按照劳动部门说明,非正规就业主要指城市下岗职工个人或组织的非正规就业。具体来说,就是指下岗职工个人或组织从事社区便民利民服务、市容环境建设中的公益性劳动、为企事业单位提供各种临时性、突击性的劳务以及家庭劳动,无法建立或者暂无条件建立稳定劳动关系的一种就业形式。这一概念既没有包括那些在个体私营经济的有关从业者,也没有包括那些进城农民工。如果把这种理解带入到实际工作中,就有可能产生一些针对个体私营经济或进城农民工的歧视,从而带来消极影响。
     我国正处于社会转型时期,既存在大量的下岗职工,又存在为数众多的农民工,他们共同构成了非正规就业群体。由于非正规就业者多属于城市社会弱势群体,处于社会经济生活底层,他们不仅收入普遍较低,其财产权利和人身自由也经常遭到侵犯。无论从经济发展的角度,还是从社会公正的角度,他们都理应得到更多关注。如果他们长期遭受到社会歧视和不公正待遇,就有可能对社会失去认同感,并成为社会经济发展的隐患。只有让他们的处境得到改善,大家才能更好地建设和谐社会。而发展非正规就业不仅有助于城市弱势群体处境的改善,也有助于社会稳定有序发展。
     对于那些经济欠发达地区来说,由于正规就业部门相对狭小,经济实力有限,要推进城市化和工业化,同样也要处理好非正规就业问题。以安徽省宿州市这样一个经济欠发达的地级市为例。2005年底全市就业人口为325.8万人,常年外出务工人口105万人,城乡个体私营企业从业人员为21.6万人,二者合计占到就业人口的38.9%,非正规就业对于宿州社会经济发展的重要性由此可见一斑。将第三产业发展与非正规就业结合起来,无论对于欠发达地区的经济发展,还是缓解就业压力乃至加速城市化进程,都具有极为重要的现实意义。

     二、非正规就业的积极作用
     由于农民市民化过程中主要采取了非正规就业的形式,并对城市居民就业形成了一定压力。一些地方政府采取了限制企业用工自由、清退农民工的做法,从根本上扭曲和破坏了劳动力资源配置的市场机制。从实际情况来看,依靠行政手段清退和限制使用农民工的实际效果并不理想,“请得走农民工,却请不回下岗职工”。这表明大家对于非正规就业和非正规部门的做法已经不能适应我国当前社会经济发展的客观需要。
    纵观世界各国发展的成功经验,非正规就业具有如下积极作用:
    第一,非正规就业有助于消化剩余劳动力。非正规就业对于缓解就业压力有着重要意义。城市化进程的推进,也有助于促进非正规就业的扩张。国际上有研究表明:工业劳动力占全体劳动力的比例每增长1%,城市人口占总人口的比例会增长2%。随着社会经济的发展,将会有更多的农村人口进入城市,能够为这些劳动力提供就业岗位的只能是非正规就业领域。
    第二,非正规就业是就业成本最低的就业方式。任何国家增加就业都是需要投入的,这种投入被称为“就业成本”。城市居民在正规部门就业的成本比较高,它不仅包括城市劳动力的培训费用,也包括正规就业者所享受的社会福利保障体系建设等等。非正规就业的就业成本则要低得多,如农民工的技能培训大多是靠他们在就业岗位干中学所取得的。在资金有限的情况下,推进非正规就业有着很高的社会经济效益。很多国家都很注重非正规就业的发展,在财政政策、人力资源政策、金融政策等方面对非正规就业给予大力支撑。同时,它也是缩小贫富差距、实现社会公平的很好对策。
     第三,非正规就业劳动效率很高。城市非正规就业有着很高的效率,城市基础设施建设许多繁重的体力劳动主要由他们完成。但由于过去对非正规就业的潜力认识不足,在发展中过于偏重正规就业,忽视了非正规就业的发展。德·索托对于秘鲁的研究表明:秘鲁非正规部门的劳动生产率高于正规部门的劳动生产率,无论是商业、建筑业还是交通业,非正规部门的效率都大大高于正规就业部门。
     第四,非正规就业是城市服务体系中不可或缺的重要力量。非正规就业为城市居民提供了多方面服务,一些强度大、报酬低的行业,如小零售、小批发、小餐馆等已成为城市服务中不可或缺的重要力量。每年春节农民工返乡,许多城市服务体系随之陷入瘫痪。只要政策措施适当,非正规就业完全可以为社会发展做出更大贡献。随着我国经济结构的调整,非正规就业规模将越来越大,它对于城市居民生产生活所发挥的作用也必将越来越大。
    据著名经济学家蔡昉估计,我国当前城市非正规就业群体约为1.3亿人。由于非正规部门发展环境脆弱,这使得那些在城市从事非正规就业工作的人们面临艰难的处境,如获得工作十分困难,难以分享经济增长的成果等。因此在社会经济发展和城市化进程,大家更应该做好非正规就业工作。但由于人们对于非正规就业存在不少错误认识,有些人甚至认为非正规就业带来了诸多问题,对其采取粗暴态度,甚至引发了社会冲突。北京市海淀区城管队员李志强被小商贩崔英杰刺死就是比较极端的例子。从长远来看,城市化和产业结构的优化也有利于促进中国经济的持续发展。

     三、促进非正规就业发展,有序推进中国城市化进程
     城市非正规就业的农村劳动力为城市经济乃至整个国家的发展做出了巨大的贡献。流入城市就业的农村劳动力降低了城市非正规部门的工资水平,这些劳动力生产出来的商品和劳务变得更加便宜,产出更多,使城市居民受益,显然雇主也得到好处。从国家整体来看,劳动力从低效率的产业转移到高效率的产业是经济持续增长的动力源泉。那些在非正规部门就业的人们,应该成为我国城市化进程中的促进者和受益者,而不是城市化进程中的利益受损者和阻碍者。为此应该采取措施来帮助那些非正规就业群体。
     (一)将非正规就业群体纳入到社会保障体系中来
     非正规就业群体大多属于弱势群体,他们承担各种风险的能力较弱。如果一些关系到他们的措施出台,缺乏他们的有序参与,一旦决策失误,对于他们伤害更加巨大,从而可能导致他们对于社会失去认同感。通过社会保障体系建设,将能够大大增强那些弱势群体承担风险的能力。在财力有限的情况下,可以从经济发展水平较高的地区开始建设,针对那些需求较大、成本相对较小的工伤保险等险种,满足那些非正规就业群体的现实需求。
    (二)努力营造有利于创业的经济环境
     即使那些在非正规就业部门的人们,他们也并不缺乏自发创业的激情和企业家才能。如曾有一位农民,八年前去上海拉板车卖水果,经过几年的努力,如今已经买了两部送货的小汽车,成了小老板。而更多的人们在创业环境不佳的情况下,只好退而求其次,从事非正规就业。再如安徽省宿州市的一些个体打字社,每年就需要参加七八个单位的年检,哪一个不能通过,都是麻烦的事情。如此一来,只能勉强维持生存。
      创业环境的优化,能鼓励人们更多地自发创业,社会经济也才能获得更快的发展,社会才能提供更多的就业岗位。改革开放后经济发展较快的地区,如浙江温州、台州等地都是民营经济发展良好的地区。正是有了良好的创业环境,才有了民营经济的快速成长。这些地方不仅不存在就业问题,甚至还出现了“民工荒”。而在优化创业环境方面,经济欠发达地区是可以有所作为的。创业环境优化了,剩余劳动力不但不会成为整个社会的压力和包袱,反倒会成为经济发展的助推器。
    (三)增强非正规就业群体的能力
     非正规就业群体之所以成为弱势群体,原因就在于他们缺乏获得更高收入的能力。要解决这一问题就需要对人力资本投资。但由于我国职业技术教育体系存在学费高、重供给轻需求等缺陷,加之市场分割因素的存在,即便接受了必要培训,但由于其工作的不确定性较多,使得他们对于投资培训积极性并不高。政府虽然具有很强的行为能力,也出台了许多针对下岗职工的优惠政策,并鼓励农民进城务工。但由于政府目标具有多重性,往往使得其所提供的服务不能适应市场需求。
    民营化是解决这一问题的可行性方法之一。所谓民营化,就是指“更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众需求”。在现代社会,那些具有营利性,志愿性和事业目标高度认同等特点的民间机构介入公共服务提供过程中,并与政府达成合作伙伴关系,可以更有效率地提供公共产品和公共服务。如安徽省扶贫办2002年8月与富平学校签订协议,每年从安徽输出6000名来自贫困家庭的女性进京从事家政服务工作。这种合作伙伴关系体现出来的是双赢互惠的关系,政府、农民工、培训机构都从中获益。
    (四)维护非正规就业人员的合法权益
    非正规就业群体的权益容易受到各种侵害,维权手段十分有限。不得已的情况下,他们只好采取一些极端措施维权,这样直接威胁社会稳定。严格实行各种保护劳动者权益的规章制度,制止用人单位低成本地雇佣城乡非正规就业人口,对于故意拖欠工资、虐待员工等恶劣行径及时给予法律制裁。这样才能使得那些非正规就业人员安心放心,也才能有非正规就业的健康发展,才能有整个社会的和谐安定。
    (五)改进对于非正规就业的管理方式
     发展非正规就业可以增加社会就业,但也容易导致一些消极后果。结合我国城乡社会经济发展的客观实际,尤其应注意管理方式的改进。近年来全国各地城管部门和小商贩之间冲突不断,表明我国城市管理体制部已经不能很好适应构建和谐社会的要求。在建设服务型政府的今天,积极为正规就业和非正规就业发展提供良好的环境,是一个立志执政为民的政府应尽的责任。树立为人民服务理念,强化公共服务职能,对于欠发达地区的就业工作和城市化进程的推进都具有极为重要的现实意义。

(编辑单位:中国人民大学农业与农村发展学院)

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