亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第61期 2012年>> 城镇发展 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/6/16
试论中心镇的发展问题、培育难点及政策建议——以浙江为例
柯 敏 郭鹏程

    一、中心镇培育的发展问题
    作为城市与乡村的衔接点,小城镇在承接大城市工业外溢、吸纳农村劳动力人口就业转移、延伸农村腹地的基础服务设施、促进城乡一体化发展等方面发挥了突出作用。促进小城镇建设不仅是实现我国大、中、小城市协调发展的统筹考虑,也是现阶段中心镇破解自身问题、实现跨越发展的内在诉求。但受中心镇行政权限和财政能力的限制,总体而言,其培育实践是不成功的。
    (一)行政权限的不足
    乡镇政府起源于人民公社,是计划经济的产物。当前我国行政管理主体以县级政府为基础,乡镇政府对于镇区实物无执法权、审批权、查处权,人力机构组织规模小。行政权限的相对不足导致快速发展的中心镇面临着“大人穿小衣”的困境:一方面涉及集镇规划、社会保障、审批处罚等发展问题,乡镇无法统筹解决;一方面与老百姓密切相关的环境治安问题,如环境保护、违规建房、安全生产、食品卫生等,镇政府无权查处,只能上报,而县级职责部门对于镇区内事务关注较少,对于应急性事件无法直接到位,造成了镇政府“看得见,管不着”和县级职责部门“管得着,看不见”的矛盾,加大了镇区管理的难度,导致乡镇面貌管控薄弱,私搭乱建现象普遍,村民、企业群体性闹事屡屡发生,严重影响了乡镇治安环境和生活品质。
    (二)财政能力的限制
     乡镇作为我国五级财政管理体系中的末端,近年来随着农业税的减免,进一步切断了乡镇财政的主要来源。由于没有独立财权,乡镇政府只能靠土地出让金等“非税收”收入和罚没收入支撑财政,从根本上决定了中心镇“重工业扩张,轻城镇建设”的发展走向。在城镇发展初期,中心镇依托在土地、劳动力成本的洼地优势,积极开展招商引资,土地出让资金成为财政收入的重要来源。但长期以往,随着工业用地规模不断扩大,受耕地保护控制,许多中心镇将面临无地可卖的困局。进一步涉及具体的项目开发环节,如公共服务中心、物流中心等重点项目的建设选址,镇政府往往受制于开发商的个体偏好,注重局部地块开发的短期利益,而无法从根本上采取措施,整合城镇空间功能组织。而且公共财政管理经费的紧缺也直接导致了乡镇公共服务的缺位,导致中心镇基础设施建设和公共服务水平与小城市差距显著,降低了乡镇居住生活的服务水平。
    (三)既有的对策及重点问题
     为了再造小城镇发展的动力系统,2010年12月,www.yabovip11.com在200个省级中心镇中进一步遴选了27个作为小城市培育试点,在管理权限、机构设置、财政支撑、用地保障等方面出台了具体措施,为重点中心镇向小城市转型奠定了政策基础,由此进一步推动了地方中心镇试点培育政策的制定。
    随着省-市-县三级层面中心镇扩权政策的逐级推进,不难发现其受惠的政策力度有较大缩减。一方面,基于整体层面,出于省域中心镇培育层级推进的通盘考虑,作为“分类引导、突出重点、梯度发展”培育原则的要求体现;另一方面,对于发展规模尚未达到空间集聚要求的城镇,其在产业发展、人口集聚、功能定位的差异性更大,发展路径存在诸多不确定性,不便于在省级层面进行统一考量。
    因此,对于27个中心镇以外的一般中心镇而言,在市、县级层面,更需要结合一般中心镇的发展实际,明确培育难点和政策的影响效力,提出兼具针对性和可行性的培育政策。

    二、一般中心镇培育的难点分析
    (一)产业发展的不确定性
    www.yabovip11.com“十二五”规划将中心镇划分为现代小城市、都市卫星城、专业特色镇和综合小城镇等类型。尽管城镇类型不一,但工业化和市场化仍然是推动城镇发展的最为重要的动力系统。在发展初期,中心镇主要承接县域中心的产业溢出,利用自身的洼地效应发展特色产业,由此形成了一批工业重镇。如绍兴钱清镇的纺织、湖州织里镇的童装;或者位于良好的市郊地区,成为经济开发园区的重要承接地,如萧山的瓜沥镇、余杭的塘栖镇等。相比之下,对大多数一般中心镇而言,大多处于劳动密集型的下游加工环节,产业特色不明显,区位优势不突出。“低、小、散”的产业组合缺少核心企业、核心品牌的带动,企业自身产业转型成本高、代价大,抵抗外部风险的能力有限。而且,这种粗放型产业发展模式受制于产业政策和节能减排要求,随着全省水电输送能力的趋紧,乡镇中小企业面临着更为现实的生产要素保障问题。
    (二)服务人口的不确定性
    相关学者通过对我国17个省的1663个中心镇的统计分析表明:当中心镇人口规模大于2万人时,城镇化进入加速发展阶段,小城镇的集聚效应形成;中心镇规模越大,劳动力就业率越高,大于3万人时,外来人口比重增加极为明显;超过5万人则可以对周边若干镇的社会发展起到明显的带动作用。
    当前,www.yabovip11.com有90%以上的中心镇现有人口规模不足5万,正处于2万人至5万人的集聚增长阶段。而其中,中心镇外来人口平均比重超过了50%,部分工业型城镇甚至达到了80%以上,外来人口的激增大大加速了城镇化水平,城镇人口增长几乎完全依靠外地、外省人口的机械转移,人口保证受工业发展形势影响,劳动力供给波动较大。长期来看,随着本地薪金水平与生活成本的比较优势减少,由于没有好的市政和公共产品服务,中心镇城镇配套设施建设滞后,学问设施、商业环境的吸引力不足,难以吸纳外来人口来此定居,甚至本地人口有条件时也会迁出,本地财富也会流失。
    (三)空间拓展的不确定性
     受上位规划控制影响,一般中心镇的空间分布存在显著的破碎性及波动性。首先,受制于耕地保护红线,中心镇可用地分布与理想空间布局模式往往存在偏差,导致空间规划呈现出一种带着镣铐跳舞的发展模式,即由于邻近区域地块的不可利用,城镇空间拓展被迫选址跨越式发展模式,或者面临较大的拆迁量,无形中抬高了城镇建设成本。而且土地利用控制政策的松紧变化,有可能在根本上改变城镇可利用地的分布情况,从而左右城镇空间拓展取向。第二,交通、能源等重大基础设施建设,如铁路改线、轨道交通及站点过境、高速公路出口设置、电厂建设等,从根本上改变了中心镇的土地区位条件,同时在数量上也占用了相当一部分可利用地的存量规模;第三,在空间形态上,由于一般中心镇的重视程度不够,高速公路、铁路干线等过境交通走廊甚至直接穿越个别中心镇中心城区,破坏了内部空间组团的完整性,干扰了镇区整体功能的组织和整合。
    (四)功能服务的不确定性
     首先,区域政策的改变,如行政区划调整、中心镇培育政策、户籍改革政策等方面的变化,直接改变了一般中心镇的发展环境和区域地位。其次,周边组团的功能定位改变,如产业集聚区,旅游景区建设,生态保护、缓冲区的设定也会影响中心镇的功能定位。第三,由于污水处理厂、垃圾焚烧等环境设施建设门槛较高,中心镇环境处理能力和区域生态容量直接取决于区域性基础设施的建设水平,进一步影响了中心镇产业准入控制与产业发展的政策导向。

    三、对策建议:探索政策导向的情景分析方法
    “情景”是对未来情形以及能使事态由初始状态向未来状态发展的一系列事实的描述。通常采用定量的方法对一些指标进行量化评估,得出不同情景下的发展状况,然后对这些结果进行比较、分析,提出相应的措施与建议,多应用于城市战略规划和环境影响评价领域。
基于情景分析的方法,本文尝试从定性角度对中心镇政策影响做评价分析。针对中心镇在人口集聚、空间拓展、产业转型、功能服务的不确定性,按照政策影响因素识别——政策情景方案构建——社会、空间情景推演——情景方案评价——政策方案决策的技术路线,进一步探讨各种政策的组合方式对于中心镇培育效果的影响作用。
    (一)政策影响识别
    根据上文的归纳,将现有中心镇培育政策归纳为管理权限、机构设置、财政管理、用地保障等四方面的措施。不同的政策工具的影响机制不同,对于各个方面的促进作用也有差别。初步按照直接影响、间接影响和无明显影响三种程度进行分类,识别不同政策实施的影响作用(如表2所示)。在下阶段建议结合中心镇培育经验和实施评价成果,深化影响识别环节的分析。
    (二)情景方案构建
    为了了解具体政策对于人口集聚、产业转型、空间拓展、功能服务等不同层面的影响作为,可以有重点地选取若干影响较为显著的政策工具,组合拟定情景方案的假设条件,作为情景分析的前提。根据政策内容,进一步设定政策实施的覆盖范围、实施强度、具体手段等条件,由此推演出多个中心镇培育的政策组合方案。
以推行中心镇工业功能区的用地支撑政策为例,设计政策的覆盖范围、用地支撑举措、用地支撑份额等条件,拟定用地支撑激励政策的比较方案模型。
    (三)情景方案推演
    在此基础上,根据土地控制的政策影响机制,得到不同方案的空间推演结果。以www.yabovip11.com某中心镇为例,选用了三种政策情景方案,选择适中(15%)的用地支撑力度,判断未来该镇的空间发展模式,如表4所示。
    (四)情景方案评价
    以上案例从一个侧面反映了中心镇用地保障政策在空间层面上的作用反射,并进一步影响城镇服务功能定位和人口集聚能力。三种模式的具体表现为:强有力的用地保障促进了城镇工业规模的不断扩张,相关服务设施也围绕工业重镇展开,城镇工业主导功能明显;有控制的用地保障政策为工业用地的空间整合提供了余地,城镇空间拓展更趋理性;无用地保障的土地控制政策严格限制了工业用地扩张,成为倒逼机制促使工业腾退、转型。对于各方案的评价,取决于外部控制和内在诉求上的制衡。首先,基于全省城乡土地集约利用的目标,方案一土地政策过于宽松,作为一般中心镇的用地扩张模式并不合适。其次,结合当前工业发展的阶段和区域功能定位要求,方案三有可能导致中心镇的人口萎缩和服务功能减弱,用地政策过于趋紧。方案二考虑到一般中心镇工业转型过程中新旧企业的空间腾退需要,预留了适当的发展空间,是合理和必要的。
    以此为例,按照各个政策的影响作用,有重点地进行分类组合,构建情景方案分析框架,形成中心镇培育政策反馈的预判机制,有利于综合统筹上下位规划的目标导向,协调各种政策关系,为科学制定政策做好准备。

(编辑单位:亚洲城网页版 ca88 cc)

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