亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第61期 2012年>> 一家之言 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/6/16
行政扁平化是浙江新型城市化的关键
秦诗立

    浙江人口规模大、密度高,适宜城镇建设、人口规模化集聚的国土空间较少,加强大中城市建设无疑是科学合理的,但在大城市入城门槛越来越高、大城市病日渐严重的大环境下,如果忽视小城市、中心镇(经济、人口规模多已达小城市标准)建设,既不利于城乡人口“自由迁移、自由就业”的权利伸张,也不利于城镇体系的合理构建和城市化水平进一步提高,不利于通过城市资源公平配置实现基本公共服务的均等化。
    造成浙江中心镇(小城市)发展滞后的原因较多,根本原因在于城市等级太多,而教育、卫生、学问、金融等城市资源分配多是按行政等级进行的。目前城市等级,有直辖市、副省级城市或国务院计划单列市、设区市、县级市,以及温州等地试点的镇级市,多达5级。加上我国实行的城乡统一治理体制,中央和省政府对城市建设也有着重要的规划权、引导权,对中心镇、小城市来说,其建设管理面临的“婆婆”不仅数量众多,并且辈分颇高。
    尽管“经济人假设”可能不适用于行政管理,但只要城市资源是按行政等级进行分配,而不是平等分配,则无论是理论分析还是现实观察,都不难发现上级行政主体对本级城市资源配置的优先性,以及对下级城市资源配置的相对次后性。而这种不公平的配置不仅多以法律法规、规章制度等形式明确,例如三甲医院需向设区市及以上城市集中,金融机构分行或一级支行需设立在设区市城市等,更多则通过潜规则进行,如通过市场与行政执法监督的自由裁量权发挥,重大商业、学问、体育、医院等项目布局的规划审批等。加上下级城市的重要领导多由上级任命,使得其在许多时候得“向上看”,对应使得“好资源”,特别是行政类资源(如警力、财税、环保等)或类行政资源(如医院、学校、金融等)越来越向高行政等级的城市集中,下级城市和中心镇所拥有的“好资源”则相对越来越小。
    “省管县”是浙江推进行政扁平化的重要尝试。特别是2009年6月省政府出台《加强县级人民政府行政管理职能若干规定》,在全国率先以政府规章形式明确“扩权强县”。这也是浙江1992年以来第五次向县一级政府下放经济社会管理权限,共一次性下放审批权限443项,力度之大,全国少见。浙江“省管县”改革成效显著,突出体现为县域经济发达,涌现出了一批较强活力的中等城市。但由于行政等级等问题依然存在,“省管县”难以彻底实施,上级城市对“好资源”分配的优先权依然或明或暗存在,相关矛盾难有效消除。同时,浙江“省管县”改革以纵向“扩权”为主,横向“简政”力度较小,即对党政部门自身的优化、整合力度不大,使得部分部门职责交叉重叠、模糊不清或协调机制不明,可能随纵向扁平化改革而加重。
     相对设区市与县,中心镇、小城市在县中的“独立”地位更低,不少部门、机构为县派出单位,中心镇行政权有限,且不完整。在此背景下,推进“扩权强镇”,尽管可扩大中心镇向小城市转型所需的规划权、财政权等,但也面临挑战。一是所在县授权的积极性和彻底性可能由于缺乏有效监督和问责而受影响,特别是相对“省管县”主要是把设区市级部分管理权责调整给县,省在激励机制上较为中性,而“扩权强镇”为省引导、县操作,对应县需有大勇气、下大决心才能克服自身利益的制约;二是相对县市有较强财力,如果采取类似“省管县”的纵向扩权,中心镇可能需新设立或扩编相关部门、增加部门编制,从而将增加行政成本。
    为此,广东的“简政强镇”值得学习。作为试点,顺德区容桂街道按照“宏观决策权上移,微观管理权下移”原则,通过授权、委托和下伸机构等形式,在产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等领域,依法赋予县级行政管理权限;整合内设机构,把原28个部门整合设置为11个机构(5个内设机构、6个直属局)和2个分局,实现党务、政务决策管理的扁平化;转变政府职能,组建有工会、行业协会、慈善组织、环保组织等社会力量参与的街道公共决策和事务咨询委员会,负责对街道的公共决策、年度财政预算、财政资金使用和民生项目建设等提出意见和建议,表达各方利益诉求,接受市民和社会监督。目前,和顺德大部制改革一样,顺德容桂街道试点也正全省推广。
    当然,广东“简政强镇”也未有效解决纵向行政扁平化的实行难问题。在欧美国家,城市并无行政等级之分,无论城市大小等具有平等的治理权、发展权,不会面临按行政等级进行行政类或类行政资源配置的问题。同时,因受独立的市政议会监督,市长的权限及其行政部门的设置与授权、人员的编制等得到有效控制和监督,城市行政结构多扁平化程度较高,政府决策实行力较为高效。
    因国情不同,浙江强镇建设中的扁平化改革难照搬欧美模式,但无论是纵向还是横向的扁平化改革方向都应坚持。在纵向的扁平化改革上,需以行政类或类行政资源的平等配置(不是统一或均等),实现发展权的平等化为方向和重点,进一步理清中心镇与县乃至设区市间的各种利益关系、症结关键和积极妥善解决方案,不断提高“扩权”的科学性、彻底性。在横向扁平化改革上,要积极探索类似广东的大部制改革,并大力探索、组建有社会力量参与的街道公共决策和事务咨询委员会,以有效推进市县、中心镇行政管理的扁平化,同时保障和支撑纵向扁平化改革效益的充分、高效发挥。
    行政改革往往牵一发而动全身。因此,在省域内,“扩权强镇”与“扩权强县”改革需相辅相成,并需在积极总结试点基础上迅速在全省推开,才能有效实现综合效益的最大发挥。广东的经验已证实这点。浙江也需结合省情,尽早做相似的战略谋划。

(编辑单位:亚洲城网页版 ca88 cc)

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