亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第61期 2012年>> 经天纬地 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/6/14
参与“十二五”规划编制工作的三点体会
刘 亭

     有幸在组织的安排下,直接参与了两次全省五年规划纲要的编制工作,这也算是我在www.yabovip11.com发改委工作24年中难得的一段经历。在这一轮“十二五”规划的编制工作过程中,我有三点体会比较深刻。今天借这个机会,跟大家交流一下。归纳起来,总共是三个方面12个字:转型发展、空间开发、综合管理。

    首先,讲一讲转型发展。
    大家看过我近两年习作的同志都知道,这是我关注较多的一个领域。记得2009年2月在玉皇山庄,大家比较正式地启动全系统的“十二五”规划编制工作时,在那次全省发改系统规划工作座谈会上我就讲了,应当把“科学发展、转型发展、创新发展”这一组三个关键词,作为“十二五”或者今后更长一个时期的发展主线来对待(详见《经天纬地》P9-12)。围绕着“转型发展”这个话题,我想讲以下几个观点。
     首先,谈谈主题主线和转型发展。
    “十二五”最大的亮点,中央说的就是提出了“主题主线”。我在今年初的省委机关刊物《今日浙江》发过一篇经济时评,题目就叫做《主题主线是精髓》。主题是什么?就是科学发展;主线是什么?就是加快转变经济发展方式。其实整个国家的“十二五”规划,不管是党的十七届五中全会通过的《建议》,还是十一届全国人大四次会议通过的《纲要》,说一千道一万,你们就记住这两个“主”,一是主题,二是主线,这是最最重要的、带有文眼意义和灵魂性的表达。那么,它和转型发展之间是个什么关系呢?
     其一,转型发展就是实现主题的桥与路。科学发展在我来看,是一个很长的奋斗过程。现在大家把自己从事的工作,都标识为科学发展。但细究起来,还相去甚远,现实生活中往往不过是“穿靴戴帽”而已,甚至有相当多的作为是伪科学的、反科学的。科学发展是一个很高的境界,不要随随便便地就亵渎了这个境界。要看到大家现在干的很多事情,实际上是在向着科学发展这个很高的境界慢慢地去接近、去靠拢;是从原来那个比较传统的发展模式的起点,向着未来科学发展模式的终点去过渡。大家正处在起点到终点的漫漫长途之中,而这个长途最明显的特征概括起来就是转型发展。
    所谓科学发展,就是从原来的并非科学、甚至是很不科学的原点起步,一点一点地去增加科学的成分,去充实科学的内涵,最后达致一种基本上科学、比较符合规律的发展境界。所以,不是中央提一个口号,大家的实践就一下子到达终点了。也不是提了这个口号,大家原来的起点就没有了,一口就吃成了胖子。是一点一点地去转、去变,最后才进入“科学发展”这个最高境界。这个道理,和大家过去常说的社会主义是实现共产主义的“桥和路”,也是相通的。
    其二,转型发展本身就是党中央确定的发展主线。“加快转变经济发展方式”五个词十个字,中心字就是一个“转”字。为什么不叫原来的增长方式了呢?因为现在发展是党执政兴国的第一要务,而不是像过去大家有些同志片面理解的那样,“以经济建设为中心”,就是“以经济增长为全部”、“以GDP增长为全部”。发展当中最重要的、基础性的内容,肯定是经济增长。但除此而外,就一叶障目、不见泰山,那就成了以偏概全,就成了唯GDP论,就走到另外一个方面去了。所以从这个意义上来说,“转变”什么?就是“转变大家的整个发展方式。但是,对此决策层也有所顾忌。发展方式包括经济、政治、学问、社会、生态方方面面,会比较敏感。还是像当年十一届三中全会那样,只提“以经济建设为中心”,现在也是只提以“加快转变经济发展方式为主线”,这样是不是更稳妥一些?难道大家当下的社会发展方式就不要转变了吗?政府管理的方式就不要转变了吗?其实都是要“转变”的。所以大家省在领会中央精神的基础上,在编制“十二五”规划纲要的过程中,把中央提出的比较冗长、高度学术化的表述,变成“转型发展”这种比较浙江化、地方化的表述。大家可以去看一看大家省里的“十二五”规划纲要,“转型发展”这四个字是使用频率最高的词汇,从头到尾都有;包括经济转型、社会转型和政府转型的“三大转型”,都讲到了。
    2007年底,赵洪祝书记代表省委在全省经济工作会议上第一次提出了“经济转型升级”的命题。现在,这一提法越来越多地被兄弟省市所使用,甚至包括中央领导的讲话。这其中的道理是一样的:只要概括得精准,最后受众会越来越扩大。就像上海关于“十二五”发展的总方针,就是“创新驱动、转型发展”八个字。前两天我到安徽参加长三角地区“三省一市”主要领导的座谈会,或者叫“峰会”,第一个发言的就是上海市委俞正声书记。他讲到上海的发展不但要做加法,还要注意做好减法,也就是“四个减少”:一是减少对重化工业增长的依赖,二是减少对房地产开发的依赖,三是减少对劳动密集型加工业的依赖,四是减少对固定资产投资拉动的依赖,这可是货真价实的“转型发展”。他说,现有上海的重化工也已经到顶了,下一步怎么发展?退二进三。重化工业的研发可以搞,销售也可以搞,但再也不上新装置了,要上也是上大压小、退低进高,扩大产能的事上海坚决不干了。当然,上海的发展战略也是有波折的,前几年不是还要上重化工业吗?有人说,美国都要“再工业化”,怎么中国就不搞工业了?其实,上海这种地方哪有环境再去搞工业?除非大家都生活在灰霾底下。上海明确地提出“创新驱动、转型发展”,我认为很到位。
     今年是“十二五”开局之年,全国各省区市1-9月份GDP的增速,倒数第一是北京,倒数第二是上海,剩下就是浙江了。这个速度,显然和历史上的辉煌不可比,大家都很着急。但是心再急,脑子也要冷,对一时的快慢更不要看得太重。我认为关键是要想清楚,什么才是大家最紧迫要干好的事情?就像现在大量的浙商“走出去”,把生产加工环节都转移到中西部去了,大家产业不是要空洞化了吗?这当然要着急,但是再急你能挡得住人家“走出去”的步伐吗?我看是挡不住的。“蚍蜉撼树谈何易”,是螳臂挡车嘛!但浙江如果把城市的功能做强,把各方面的人居条件,把城市的环境、尤其是服务业的发展环境做好,那么,浙商把加工制造送出去,把研发销售留下来;把四肢送出去,把脑袋留下来,那天塌得下来吗?我看不会。产业梯次转移是客观规律,古今中外,概莫能外。既如此,又何必和规律过不去呢?我在最近一期的《今日浙江》上发了一篇经济时评,题目叫做《回馈家乡为哪般?》,说的就是这个意思。浙江人要闹明白,大家真正要留下的是服务经济、头脑(研发)经济、总部经济;是高端制造、品质制造、精密制造。不要把自己的力气,白白浪费在围追堵截要“走出去”的加工制造上,或者是一般的制造业出去了,还千方百计地要把人家给拉回来。拉回来你有低价的地吗?你有便宜的电吗?你有足够的环境容量吗?恐怕都没有,那你凭什么把人家给拉回来?天要下雨,娘要改嫁,随它去吧!“三十年河东、三十年河西”,浙江发展到了今天这一步,转型升级才是硬道理,转型发展才是通天路。
     其三,进一步准确把握转型发展的内涵。转型发展的内涵,我想主要涉及三个方面。第一,要转变大家传统的发展模式。1995年起大家党开始讲增长方式的转变,所谓增长方式就是GDP总量的增加方式、社会财富的积累方式,那时强调要从粗放转向集约,也就是要用更少的资源换取更多的GDP增长,得来更多的财政收入、更多的城乡居民收入。但现在讲发展模式,不仅限于物本主义的增长,还包括了质量、功能、制度、人文层面的内容。这么多一整套的思维定势、路径依赖,运行惯性和体制束缚加在一起,就是一种发展模式。
     第二,要转变大家传统的投入机制。新世纪以来,我国经济的增量,主要一是靠出口,二是靠制造,三是靠索取资源和环境。因为国内消费需求不足,只能求助于国际市场;因为出口的都是实体经济产品,所以要有一个庞大的制造能力;因为传统的制造更多的是依赖资源和能源的消耗,所以大家只能向大自然更多地去索取。“世界工厂”这顶帽子,对于中国极度贫乏的人均资源拥有量来说,是“不能承受之重”。在这种发展模式下,www.yabovip11.com的表现已经是相当的漂亮了,也可以说已经把所有的潜在生产能力差不多都释放出来了,所以才会有这么高的增长率。但说到底,它还是一种传统的发展模式。
     一般来说,发展必须要经过这个阶段,否则就是空想社会主义。以为可以从一起步,就走上一条集约发展的道路,这不现实。但拘泥于既往的成功,以为“一招天下鲜”,可以一劳永逸地吃一辈子,那就不聪明了。经过了一个阶段,发展就会出现瓶颈,不突破就不能继续前进。现在浙江的资源环境,再走老路已经是“顶到天花板”了,所以必须改弦更张、另辟蹊径,然后才会别开生面。我总说,入境随俗,到了什么山就唱什么歌,不能低头拉车不看路,一条道儿跑到黑。
     要转变物本主义的、出口导向的、制造为主的,向大自然单纯索取的传统发展模式,其中最要害的一个问题就是要改变大家的投入机制。地方上的同志们经常对我讲,“一分投入、一分产出”,“十分投入、十分产出”,“没有投入、没有产出”。但时至今日,大家讲的投入到底应该是指什么东西?再靠拼土地、拼资源、拼能源、拼低价劳动力,肯定能把总量做大,但绝对不可能把竞争力做强。你也可以打肿脸充胖子,充一届,充二届政府,但到了第三届恐怕就充不下去了。所以,除了那些个所谓的自然性、物质性要素的硬投入之外,大家要更多地关注科技进步、管理创新和劳动者素质提高这些创新型要素的软投入。
      第三,要转变大家传统的管理体制。这里面的重点就是如何处理政府和市场的关系。吕省长卸任之前给省政府咨询委员会出了个题目,这其实就是他2003年甫一上任参加全国人代会浙江组讨论的讲过的话题。他在谈及当时爆发的“电荒”时说:“浙江经济这趟奔驰了二十多年的快车,今后到底还能不能持续地、快速地奔驰下去?”我听闻此话,以为是以生动形象的语言,站在政府主官的立场上,对浙江的可持续发展所进行的深层思考和发问。无独有偶,在他最后一次到省政府咨询委员会上和大家进行交流时,他又把浙江的可持续发展作为主题,讲了一番语重心长的话。省咨询委觉得很切合浙江发展的实际和未来的挑战,随后将之列为全委的头号重大课题。
     现在我的感觉,就是政府跟市场的关系有些混沌,或许离社会主义市场经济的目标模式不是更近而是更远了。浙大一位教授在谈及参与编制国家公共服务均等化规划的过程中,曾经旁听了20多个中央部门的汇报,感到有些失落。在对牵涉到这个国家命脉的社会保障问题上,很多部门表面上穿靴戴帽、冠冕堂皇,但实际上是寸土不让、寸利必得,都在用尽心思谋求本部门的利益扩大化。然后另一位老师对此发表观感,他讲现在中国的问题主要是半截子改革的问题。改革有三重状态,过去是计划经济状态,官员可以“设租”,但是很难“变现”;将来是发达国家的市场经济状态,或者说是比较成熟的市场经济状态,官员很难“设租”,要“变现”你就改换你的身份到别的地方去“变现”。而大家中国现在正处于不上不下、不三不四的状态,有点市场经济,还有点计划经济,通过计划经济可以“设租”,通过市场经济可以“变现”,这种状态持续下去是非常危险的。所以,社会主义市场经济的改革不彻底,政府提供公共服务的职能没有真正搞到位,政府管了大量的资源,“设租”和“变现”可以一体化,前景令人担忧。现在有很多好事,到最后为什么办不成呢,即便勉强通过了,但在实践中就不知道变到哪里去了。为什么?因为有既得利益集团在那里阻挠。只要不伤脾胃的,像那些什么理论呀、观念呀,他都不反对,但是要是真正触及到实际利害了,就会有人跳出来,或者是他们的代言人跳出来,这也不行、那也不准;这个要想一想、那个要看一看。到最后,各种各样的矛盾在加速积累,等到了积重难返的那一天,这个国家的前途和命运就值得担忧了。
     当然,转型发展的实现,还要靠创新发展。创新有多个表述,概括起来无非三大层面:第一个,就生产力的发展而言,主要是科技创新;第二个,就生产关系的变革而言,主要是体制和机制创新;第三个,无论是生产力还是生产关系,最后都离不开人这个主体,而人的变化就要依靠人文创新,或者叫理论、理念、观念创新。2004年我曾在《钱江晚报》上有一篇文章谈了关于人文重建的问题。原来是基于个人崇拜、基于计划经济的人文精神,如今是基于普世价值、市场经济的人文精神,确实有个“重建”的问题。大家现在不是唯利是图、物欲横流,就是一切惟上,谁大听谁。这两个极端,或许可以说一个是计划经济的典型,一个是市场经济的典型,大家要“执其两端而取乎其中”,搞与社会主义市场经济的经济基础相适应的上层建筑,搞与社会主义市场经济的社会存在相适应的社会意识。

    其次,讲一讲空间开发。
    对于空间开发,我有一个基本的认识,就是人类社会迄今为止所有的发展,都是“太岁头上动土”的结果。这里的“太岁”,就是大自然,就是矿产资源和生态环境。记得有一个说法,讲人类的发展史,就是一部人类对于能源的开发和利用史:从最早的钻木取火,到现在的化石燃料,再到今后的可再生能源。所有对于能源的开发利用方式的进步,实际上就是人类社会的进步过程。人类的生存发展,都是要消耗物质的,而所有物质当中,最有用的就是能源。能源的开发利用方式,实际上也是反映了社会生产力的发展水平。改革开放以来,大家中国所有的GDP是怎么创造出来的?你不去搞项目、不去搞建设,GDP天上掉不下来,地里长不出来。所以,任何发展都离不开开发活动。
     但是,现在的空间开发遇到了什么问题?遇到了不可持续的问题。前30年,有钱开发、有力开发就是本事,就是政绩。但30年过后,再简单地以这个标尺为对错,恐怕就不够了。即便是较快地创造了财政收入、创造了GDP,那也不一定对。
     一是开发活动要顺其自然,要敬畏大自然。大家今后的发展仍然要建立在开发活动的基础上,但这种开发是基于自然禀赋和生态环境的“适宜性开发”,而不是“人有多大胆,地有多高产”,也不是“没有条件,创造条件也要上”。发展是硬道理,但硬发展没道理,这是大家规划人必须要牢牢树立的观点。今后www.yabovip11.com搞大规模的工业开发和城市化开发的新空间,无非既要促淤围涂造地,又要低丘缓坡改造,其他更多的是存量改造,搞连片开发,提高利用率、容积率。如果把大量的一层楼、两层楼的制造业的厂房,变成了总部经济、楼宇经济,那单位土地的产出不就大大提高了吗?汰劣保优、退二进三,去低升高、压小上大,“以亩产论英雄”,今后要做好的是这篇文章。
    二是空间开发要设置天花板,要有底线。明确这条底线,是今后研究部门、咨询机构,特别是发展规划部门同志的一个很重要的责任。昨天吕省长在听山区可持续发展的分报告时就提出,今后大家省里一定要明确,哪些地方是禁止开发区,哪些是限制开发区;限制开发区当中的哪些部分,就是不能动的。任何一个地方的政府,都要好好想一想这个问题,大家搞的开发活动的天花板和底线到底在哪里?国土开发不能不设底线,只要你能够把钱引进来,把GDP创造出来,项目都可以在这里落地,都可以搞开发,搞建设。过去可以这样干,但今后恐怕不能这么干了。有些地方的发展,不是受制于资源的供给,而是被环境的承载力束缚住了。像宁波现在要是再上两千万吨的炼油能力,再上一百万吨的乙烯,资源国际市场上有的是,你可以大量进口,但你的排放往哪里去?你的环境容量在哪里?除非把现有的宁波市人口都给迁走,否则和人居就是一个绕不过去的尖锐矛盾。现在长三角地区的人口这么密集,然后还要搞这么大规模的重化工,最后制约大家的不是钱,甚至不是地,而是环境承载力。中央为什么坚持要搞主体功能区的规划,就是要为无序和过度的国土空间开发“套上一个笼头”,不能随心所欲,不能无边无际,其最大的用意和道理,其实就在这里。
     三是空间开发要关注与人口结构变迁的衔接和协调。新农村建得很好,但最后十室九空、人气散尽,你花了那么多钱的投入,光摆个样子给谁看呢?新农村建设包括产业发展,都要和人口迁徙、劳动力就业、社会结构变动的规律相适应。为什么提倡搞农家乐,更多的发展生态旅游、休闲旅游?因为人口老龄化了,因为城市病太严重了。安吉县建设美丽乡村,吸纳上海市的老年人到山沟里来颐养天年,一住三个月,一住半年,甚至还有的一住一年的。那里的房子实际上已经不是所谓的农居,而是用来发展家庭旅游业了。按照这种思路,大家的新农村要提供怎样的设施,具备什么功能,大家要想明白,否则,这一轮新农村的大投入,换来的又是一轮大浪费。所有固定资产投资形成的功能设施和各种建筑物,都是为人提供服务的。人到哪里去,投资跟进到哪里去,这才叫作“以人为本”的发展观在投资领域的生动体现。

    再次,讲一讲综合管理。
    各级发改委既是投资的主管部门,也是引领投资方向的发展规划的综合部门。过去总说计委是经济的综合部门,其实历经变迁,今天把它理解为既是经济又是社会、既是发展又是改革的综合部门才对。今天打盆论盆、打罐论罐,就说说发展规划的综合管理。
    一是综合管理要有整体的概念、统筹的意识。如果对“发改委”说文解字,“发”就是发展,“改”就是改革。发展又分两大块,一虚一实:虚就是战略、规划,实就是项目、资金。改革,也可以分两块,一点一面:点就是改革的试点,面就是改革的综合。发展更多的是对外部世界的、对客体而言的;而改革更多是对内部体制的、对主体而言的。在发改委这个综合部门中,主要有几大综合:第一是战略和规划,是发展规划的综合;第二是项目和资金,是固定资产投资的综合;第三就是改革的综合了。
    至于讲到规划,在现行体制下,大家一定要有个“三三得九、三九胃泰”的总体概念。首先,规划有三大系列:发展规划、城乡规划和土地规划;其次,发展规划系列中有三大类别:总体规划(规划纲要)、区域规划和专项规划;再次,总体规划编制又有“三部曲”:先是党委提出的编制《建议》,再是政府编制的《纲要(草案)》,最后终成正果的是人代会审议通过的《纲要》文本。过去计委主要是抓住一个总体规划,这当然很重要,因为它是高屋建瓴的、也是提纲挈领的。但是,如果没有区域规划特别是专项规划的支撑,就有可能沦为一篇单纯的“锦绣文章”,在发展实践中的操作性并不强。现在大家不但要关注发展规划三大类别的联动,还要关注一个新的,基础性、战略性和约束性空间规划——主体功能区规划的兴起。这也就是党的十七大报告中三次提及、党和国家“十二五”规划的《建议》和文本中明确强调要实施的“主体功能区战略”。这也和我前面讲到的空间开发问题直接相关。
    二是综合管理要能够做到纵向到底、横向到边。发展规划的纵向到底现在是做到了,但问题也有两个,一是“上下一般粗”,也就是地方特色不鲜明,照搬照抄的内容偏多。二是“长短不衔接”,五年规划对年度计划的引导作用发挥得不够,中长期发展的思路和举措在年度工作中贯彻得不到位。“横向到边”还要进一步努力。大家省里是通过规划联席会议审议机制,把所有的一百多个区域规划和专项规划统统“一网打尽”,也就是纳入发展规划的平台,进行综合管理。大家很希翼能实现三大系列规划的衔接融通,但在缺乏政府强有力推动的前提下,一时还做不到。但我相信总有完全实现的那一天,因为大家的空间只有一个,总不能“一女几嫁”。
     三是综合管理不能眉毛胡子一把抓,要抓重点、抓亮点。重点,指的就是发展规划中约束性指标的落实;亮点,指的是本区域科学发展的谋划,上升到了上一个层级政府的战略。编制“十一五”规划时推出了节能减排的约束性指标,设置了相对意义上的“天花板”,很有远见,对践行科学发展观也很有力度。在编制“十二五”规划时,国家试图对能源消费总量也设置“天花板”,结果由于阻力太大,只说了半句。但我相信,经过“十二五”到“十三五”,最后肯定是要实行能源消费的总量控制的。为了扩张GDP,大家敞开口子烧煤、发电、用能,最后全中国赤地千里、焦土一片,全世界也都变得乌烟瘴气、灰霾蔽日,那怎么行?中国不是生产得越多越好,也不是出口得越多越好,更不是外汇储备得越多越好,这个问题很多人至今没有想明白。虽然现在看起来还很难做到“节制生产”,但是进入到自觉状态的政府和政府官员,从人类长远的利益和“只有一个地球”的意识出发,就要懂得凡事“设限”还是必需的。
      亮点就是把科学发展观和当地的资源禀赋和特色优势巧妙地结合起来,并将有关的谋划上升到一个更高的战略层面。国家发改委地区司能搞出这么大的动静,能让全国各省市趋之若鹜、门庭若市,不是一般的功夫。从积极的方面来理解,就是很好地把科学发展观跟各个地区的实际最巧妙地结合起来,最后形成一个个国家级的战略,也是帮助各地将自身的发展放到全国的大局中去考量,做了一件功德无量的好事。有人说是不是搞得太多了,我想如果是真正按批下去的那些个战略做到位,那科学发展观、社会和谐论,起码就有点落实的味道了,否则还不是大而和之、笼而统之?究其实,每一级党委、政府换届,实际上都要对当前的发展战略谋划一番,但怎么才能跟科学发展观的总体要求、和当地这一阶段的发展实际天衣无缝地结合起来,把它理清楚、谋划好,这才是发展规划综合管理中的最大的亮点所在。

(本文系编辑2011年11月23日上午在全省“十二五”发展规划总结表彰会上的即席讲话)

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