亚洲城网页版 ca88 cc >> 第一届创新论坛:我对科学发展观的认识与思考

打印 | 字体: | 阅读 768 次数 | 发布日期:2006/12/15

新农村建设要靠改革来推动
浙江大学农业现代化与农村发展研究中心主任、教授 黄祖辉

 

    新农村建设需要依靠八股力量,那就是规划的引力、农民的动力、政府的财力、科技的撑力、干部的能力、市场的活力、部门的合力、改革的推力。今天专门谈谈改革推力问题,因为我觉得其它几种力量能不能发挥,都与改革推力有密切的关系。

 

   在讨论改革推力问题时,有必要先涉及一下新农村建设的时代背景问题。首先是新农村建设跟大家现在经常谈的几个时期的关系问题。大家现在经常谈关键时期,即人均GDP超过1000美金以后是经济发展的关键期、社会矛盾的突显期。毫无疑问,新农村建设对于平稳渡过这个关键期是很有意义的。第二是新阶段,或者说“两个趋向”。这是说我国现在从总体上看已处在经济社会发展的新阶段,即“以工补农,以城带乡”的发展新阶段。这是新农村建设的条件论,表明大家已经具备了一定的条件来从事新农村建设。第三就是转型期。中国,包括世界上很多社会主义国家,都处在转型期,都被称作转型国家。转型包括两个方面。一是经济转型,二是体制转型。我想就这个问题与新农村建设及其改革的关系展开谈一下。世界上对转型有不同的认识,大家国家的转型是一种渐进性的转型。现在看来国际上对中国的转型还是比较认同的,原因是大家转型的绩效很好,经济增长速度持续28年保持9%以上的速度,这在人类历史上是罕见的。但是反过来讲,大家也需要反思:大家是凭什么获得这么高的、这么持续的经济增长呢?我的总结就是大家靠了一个独特的转型模式,以及在这个转型模式下的两大红利的贡献。所谓独特的模式就是渐进性的转型模式,它的重要特点是:转型不是一步到位,并且是政治上相对集中,经济上相对放开。这种“一紧一松”的渐进性转型模式的最大优点是能够将政治优势和市场优势结合在一起,形成一种集中治理和分散治理相结合的混合治理结构,从而既有助于改革进程的推进与控制,改革过程中政局与社会的相对稳定,同时又为市场在资源配置,行为主体激励等方面的作用发挥留有较大的空间和余地。所谓两大要素红利的贡献,是指在这种独特的改革与发展模式作用下,一方面,由于市场机制的激励,要素流动和重组不断加快,但另一方面,由于城乡二元社会结构改革和政府职能转变相对滞后,要素价格的决定出现扭曲,使得大量来自于农村的劳动力和土地,在源源不断地融入工业化和城市化的过程中,呈现出明显的低价性和低偿性,这就为工业化和城市化的发展提供了丰厚的红利。可以说,这种丰厚的红利现象是我国改革开放以来经济持续高速增长和过热的基本原因。两大红利刺激了投资的需求增长和出口拉动,但却没有相应地带动消费需求的同步增长。现在看来,这样的增长模式已不可持续。因为这种增长方式比较粗放,导致资源环境压力很大。同时,由于劳动力和土地的低价性,导致占人口70%左右比重的广大农村居民收入太低,进而引致国内消费需求持续不足。这种消费需求的不足又引起不少产业的产能过剩和产品过剩,以及社会居民收入差距,尤其是城乡差距的不断扩大,进而又影响到社会的稳定和和谐。所以大家已经不可能,也不应该再依靠这两大红利来支撑大家的经济增长了。从供给角度讲,我国经济增长正面临两大难题或压力。一个就是能源供给的压力,大家的石油能源对国际市场的依赖度已到50%以上,这是一个国际社会都感到非常担心的问题。第二个压力是人力资本供给的压力。大家的劳动力总量尽管很大,但结构或质量并不理想。如果大家要实现经济增长方式的转变,就面临着大家的劳动力结构或人力资本结构的不适应。大家现在的产业工人中有三分之二都是农民工,他们的常识结构、教育水平是适应粗放性经济增长方式的,因此,你要转型,就会带来空前的社会就业压力。但是如果大家仍然按现行模式搞下去,大家的能源供给就有问题,国际社会在一定时期内也难以适应,国际矛盾和贸易冲突会不断加剧。可以说,能源与人力资本的双重制约是当前我国经济社会发展面临的两大难题和两难选择。正是基于这样的背景考虑,我认为国家及时提出新农村建设这么一个命题,是一个非常实际、明智和具有深远战略意义的选择。

 

   如果新农村建设搞的好的话,是完全能够起到一石数鸟作用的。一是通过新农村建设拉动国内消费需求,特别是广大农民消费的需求。而如果大家的增长能主要依赖于国内需求的话,那就比较稳健和可持续,而这个消费需求的提高主要是取决于广大农村居民收入的提高。第二,新农村建设可以改善人力资本。通过加快发展农村教育,提高农民的素质,经济增长方式的转型就比较容易,当然,人力资本质量与结构的改善并不是短期就能做到的,需要长期的努力。第三,很显然,新农村建设能使地区差别、尤其是城乡差别不断缩小。第四,新农村建设的一个重要任务是实现农村的管理民主,这必定会改善现行乡村治理结构,同时会有助于基层政府机构的改革和职能的转变。总之,如果新农村建设搞得好,对于我国经济进一步发展和转型是具有极其重要意义的。

 

   第二点,改革是新农村建设成败的关键。从宏观层面来看,新农村建设肯定要涉及国民收入、资源配置方式的调整,这个调整实际上是社会利益关系的重大调整,这实际就是一场改革。另外,新农村建设一定要推进政府体制和职能的进一步转变,否则很多事情就做不成。此外,新农村建设还要求大家的二元社会结构要获得实质性的突破。这些都是很重要的改革。从微观层面来看,新农村建设必然会促进要素的市场化进程。要素市场化是大家改革到目前为止比较滞后的方面,就是土地、劳动力、资本的市场化比较滞后。新农村建设会使这一问题提上重要的议事日程。还有就是市场组织化问题。组织化实际上是市场化的重要组成部分,因为现代市场经济决不是无序经济,而是最讲究制度化与组织化的经济。大家的组织体系不能说不发达,但实际上都是与原来的计划经济相适应的,与市场经济相适应的组织发展却比较滞后。比如,大家的非政府中介组织,大家的农村社区自治组织,大家的农业合作与产业化组织,就发展的相当缓慢。

 

   最近,我去了不少农村,做了些实地考察,觉得当前我国农村新农村建设中确实面临着很多难题,这些难题从本质上看都与体制有关系,需要通过改革来解决。一是新农村建设的钱从哪里来?我国村级经济发展差异很大,很多村没有钱,如何建设新农村?单纯靠政府不具有可持续性。二是农村集体所有的土地,集体可不可以动?因为新农村建设会涉及村庄的整治和空间的调整,但现行土地政策在这方面具有制约性。三是新农村建设涉及许多具体的事情,由谁来干?谁来做决定?对这些问题做进一步的细究,就涉及到一些深层次的问题。如:谁是新农村建设的投入主体?农村,或者说农村社区的公共品,到底由谁来投入?农村社区集体的土地,集体到底有没有配置权和处置权?谁是新农村建设的主体?分散的、缺乏组织或自治性的农民能不能成为新农村建设的主体?针对这些问题,我想主要从微观的角度,谈谈当前新农村建设迫切需要推动的改革事项。

 

   首先是土地制度的深化改革。我国的工业化和城市化进程很快,但是土地制度却与此不相适应。现行的土地制度,基本上仍是停留在上世纪八十年代土地家庭承包制的水平,虽然有一点点的完善,但是步伐不大,并且仅仅停留在民间层面,缺乏政府明确的支撑和法律的支撑。最近我对越南的土地制度改革进行了了解,觉得他们在这方面的改革力度要比大家大。越南人口尽管比大家少得多,但人多地少矛盾与大家差不多。越南的改革总体上是跟大家学的,但在大家的基础上有创新。就土地制度而言,越南的土地是国家代表人民所有,农村土地也是实行家庭承包制,1993年出了个新的土地法,2003年又做了新的完善。核心是推行土地使用权的市场化。在越南,法律上明确规定农民承包的土地可以转包、出租、继承、抵押、入股和出售,城里人也可以介入这种土地使用权和承包权的市场交易。国家则主要在土地总量与用途结构,土地价格等方面进行调控。有人说这是土地私有化,但他们并不承认,认为这只不过是土地使用权的可交易化或市场化。相比之下,我国目前的土地制度不仅跟不上工业化和城市化发展的需要,而且也不能适应农业发展(如规模化经营)和新农村建设的需要。我觉得在新农村建设中,在确保农地不减少,敬重农民意愿的条件下,应给村集体对土地更多的配置权。另外,要加快农地使用权或者经营权的市场化,要引入市场机制。现在不少农民也不是在真正从事农业,土地闲置和利用率低的现象普遍存在。只有在政府管制下充分发挥市场机制在土地资源配置中的作用,土地利用效率和价值才能真正实现,农民利益和劳动力要素的优化配置才能真正实现。

   其次,是推进农村公共品供给的改革。农村公共品的供给是长期被忽视,或者原来就不是很被重视的问题,因为大家的公共品供给长期以来一直是偏向于城市或者是大的公共品供给,而农村区域性的、社区性的公共品供给机制并不健全,这一问题随着税费制度的改革和新农村的建设已突显出来。农村区域性和社区性的公共产品究竟由谁供给?又如何供给?需要通过改革的思路来解决。首先需要区别公共产品的类型。现实中的公共产品包含多种类型,有大公共品,如大江大湖的治理;小公共品,如区域或社区范围的湖泊、流域、山林的治理、道路的修建等;有硬性的和软性的公共品之分,前者如公共基础设施,后者如义务教育、社会保障以及公共政策或制度的提供等。一项物品是否属于公共品,既可以从对其消费的排它性程度和互竟性程度来界定,又可以从伦理的和道德的角度来界定。政府应该是公共品供给的主体,但并不是唯一的供给者。根据物品的公共性质及其相关制度的安排与演变,市场在公共品的供给和管理中也可以发挥重要的作用。此外,由于政府是分级的,不同等级的政府对公共品的供给需要有个分工。因此,在对公共品的分类基础上,进一步构建农村及其社区公共品的多元供给机制就极为必要。当前,除了要加大各级政府对农村公共品的供给外,社区自身增强对社区性公共品的供给,是一个值得特别关注的问题,而要做到这一点,社区组织与主体的建设就显得尤为重要。如果缺乏社区组织在这方面的功能,那政府在这方面的压力就会加大。

 

   再次,是推进农村社区组织的改革。尽管大家有比较明确的农村组织体系与条例,但仔细考察的话,可以发现我国的农村社区不仅发展差异很大,而且类型很多,组织结构也很复杂,并不象大家想象的那么简单。实践中的村落,有些是村企合一的,有些是村企分离的,有些是有村无企业的,有些甚至于是“空壳村”。笔者前一段时间去了一次浙江东阳的花园村,这是一个由民营企业与村社区一体的村,企业董事长兼了村书记,同时又兼并了周边的九个村,包括外来人口,该村总计已有5万多人口。该村的新农村建设就比较有条件,既有经济实力,又有很强的带头人,关键是体制和政策上是否有利,是否有创新。但是,这样的村(实际已是一个中心村或者一个镇)在中国并不普遍,即使在沿海发达地区也不普遍。当前大多数的村是那些没有村属企业,或者企业与村相分离,缺乏集体经济实力的村。因此,从普遍的角度讲,加快农村社区股份合作制的改革是我国村社区组织发展的一种选择,这种类型的村在实践中已有不少,需要进一步的总结和完善。在农村社区组织的改革中,强化社区村民的自治功能很重要,村干部民主选举和村务公开是一个方面,但还要强化村务自理和社员参与度,不然的话,新农村建设中的农民主体地位就落不到实处。分散的、非自治的、无组织的农民不可能成为新农村建设的主体,如果在这样的情况下让农民参与新农村建设,反而会被看成是增加农民负担。反之,农民就会成为自身社区的主人,进而新农村建设的真正意义上的主体,这样,许多事情就会转变成农民自己的事,而不是政府的事。

 

   第四,是关于现代农业发展的改革,这个问题是新农村建设的首要任务。在中国,小规模的、农业劳动力比例比较高的、组织化程度相对弱的农业生产格局,看来会长时间的存在。我认为,从GDP的结构变动趋势看,大家的农业可以比较容易地达到发达国家的水平,比如浙江的农业GDP已经仅占6%左右,但从就业角度看,则很难达到发达国家的水平,比如浙江,农业劳动力比重仍然接近30%。从全国看,农业GDP已经下降到16%左右,但农业劳动力比重仍然高达50%左右,这就提出了一个小农占主体的国家如何实现农业现代化的问题。主要的途径,一是通过非农产业和城市化的发展,不断转移农业劳动力,使农业劳动力的比重尽可能的和农业GDP的比重大体相当。二是通过农村土地制度的进一步改革,实现农业土地的适度规模经营。三是通过农业科技推广体制的进一步改革,提高农业科技成果的应用率和贡献率。四是建立农业经营者的进入与退出机制。这一机制很重要。因为现实中,包括许多发达地区,从事农业的经营者许多都是老年人和妇女,无论是他们的体力还是常识结构,都难以适应现代农业的发展需要。但按照现行的农业经营体制,又难以淘汰他们。这就需要在土地家庭承包经营制度的基础上,研究与探索农业经营者的进入退出机制。浙江花园村在这方面的探索值得大家思考。该村通过对农业经营者提出年龄要求和经营责任要求,同时引入社保替代与相关福利机制,“淘汰”了那些年龄超过60岁、又没有体力、能力和精力来搞好农业的经营者,使得农业经营主体的年龄结构和素质结构得到了明显的改善。另外,克服小农局限性及其素质状况问题的重要途径是加快农业的组织化,如加快发展农业专业合作组织,通过农业和农民组织化程度的提高,可以缓和小农与现代农业不相适应的矛盾。此外,要加大政府对农业的支撑。按照WTO的规则,我国政府对农业的支撑空间还非常大。

 

   第五,是推进农村的综合配套改革。这就是要加快推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制的改革。这项改革,按照中央领导的说法,是无心插柳柳成荫。也就是说,原来这个问题也想解决,但没有下决心,现在是紧迫了,不搞不行了。这应该说与农村税费制度改革有关。为了巩固税费制度改革成果,防止农民负担反弹,需要推进这项改革,但改革的意义决不仅仅是防止农民负担反弹,它将进一步推动政府的转型。上述改革的目的是要把不应该由政府承担的经济活动和社会事务交给市场、中介组织,促使政府将主要的精力与财力放在提供公共品和良好的制度环境方面。需要特别指出的是,非政府中介组织的发展对政府职能的转换意义重大,两者关系处理的好,就会形成互为促进和互补的关系,反之,则会互相制约和相互冲突。

 

   总之,无论从新农村建设与我国的转型关系看,还是从实践中新农村建设面临的问题看,加大改革力度,不断深化改革,以改革来推进我国的新农村建设,应该成为各级领导的基本共识、工作的出发点和紧迫的任务。

 

 

   主持人点评:黄院长是浙江大学农业现代化与农村发展研究中心的主任。他提到的问题,实际上是新农村建设中的一个人们较少关注的、但是正如他所说又是一个决定新农村建设成败的关键问题。也就是说,要以改革来推动新农村建设。

 

   我也有感而发,也“借题发挥”几句。中国的“三农”问题由来已久,完全可以用的上“冰冻三尺非一日之寒”这句话。大家现在要把它作为全党和全部政府工作的“重中之重”,全力解决这个问题。但凡事要得到彻底的解决,必须上溯源头,找到病根。“三农”问题的病根何在?在于体制,在于固化城乡分割、城乡对立的二元结构的体制。所以在这点上,我是绝对拥戴黄院长的观点的。

   诊疗痼疾一定要标本兼治。大家这些年来干了很多好事,但对大家原有的制度弊端的革除,思路还不够清,决心还不够大,措施也还不够到位。治标不治本,或许正是建国包括改革开放以来,大家国家高度重视“三农”,结果反而问题愈演愈烈的重要原因之一。所以在这点上我有同感,于是对当下正在热火朝天大力推进的新农村建设产生三个担心:第一,等大把大把的钞票花完以后,土地仍然支离破碎,难以进行规模经营;第二,农民仍然为数众多,难以分工分业;第三,小农生产方式仍然大行其道,难以融入市场经济体系,到那个时候,大家农业弱质、农民弱势、农村弱化的现状,能有什么指望得到根除?

 

   这个担心,完全可能是杞人忧天:天下本无事,庸人自扰之。我非常赞成黄院长的观点,土地制度、合作制度、社区制度,的确是涉及“三农”的基本制度,一定要改革,一定要创新。对解决“三农”问题,大家要坦承,大家研究的还不够,还没有想的很明白。中国最大的问题是什么?是“三农”。而“三农”最大的问题是什么?是体制。为此,作为新时期解决“三农”问题的济世良方,新农村建设一定要重改革!
 
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